>> Государственные и муниципальные заимствования

Государственные и муниципальные заимствования

Социальное страхование и его роль в реализации государственных социальных гарантий

Прошедший век ознаменовался большими преобразованиями в социальной сфере. Развитие экономики, появление новых технологий способствовали росту рисков (потеря трудоспособности в результате травм, заболевания, безработица). Одновременно с индивидуальными способами защиты от таких рисков на основе договоров личного страхования, индивидуальных накоплений и благотворительной деятельности религиозных организаций, государство постепенно начало брать на себя обязанность по гарантии компенсации последствий этих рисков.

В рамках социальной политики, проводимой государством, можно выделить систему обязательных гарантий по обеспечению граждан в старости, в случаях болезни, инвалидности, потери работы, а также малообеспеченных семей. Эта система гарантий, а также правовое регулирование взаимоотношений работодателей и работников, защита прав последних составляют понятие социальной защиты. В свою очередь, система мер по непосредственному материальному обеспечению нетрудоспособных и малообеспеченных граждан в рамках этой защиты составляет понятие социального обеспечения.

Социальное обеспечение может быть основано на механизме: 1) социального страхования, предусматривающего создание страховых фондов и ориентированного на работающих граждан и членов их семей, и 2) социальной помощи, предусматривающей прямое бюджетное финансирование, направленное на доведение доходов малоимущих граждан до прожиточного минимума. Отличия социального страхования и социальной помощи приведены в табл. 15.1.

Таблица 15.1

Сравнительная характеристика социального страхования и социальной помощи

Признаки для сравнения	Социальная помощь	Социальное страхование
Источники финансирования	Финансируется за счет бюджетов разных уровней	Финансирование обычно осуществляется за счет специальных фондов, формируемых на основе взносов работодателей и работников, с возможным участием государства
Степень охвата лиц, нуждающихся в социальном обеспечении	В соответствии с законодательством выплаты и другие виды помощи производятся определенным категориям нуждающихся после обследования их материального состояния	Так как участие в социальном страховании обязательно, то социальное обеспечение охватывает практически всех трудящихся и членов их семей
Основание для получения выплат по социальному обеспечению	Цель предоставления помощи - доведение уровня доходов граждан до определенного прожиточного минимума с учетом ряда факторов (размер семьи, обязательные выплаты и т.п.). При оценке нуждаемости учитываются доходы и размеры собственности соответствующих лиц	Право лица на пособие, как правило, основывается на записях о получении взносов без учета нуждаемости
Степень зависимости размеров выплат по социальному обеспечению от прежних заработков	Размер пособия и другие формы помощи не связан с предшествующими фовнями заработной платы или уровнем жизни	Уровень взносов и выплат прямо связан с его прежним и настоящим заработком

Источник. Роик В. Д. Социальное страхование: история, проблемы, пути совершенствования. - М., 1994. - С. 11-12.

В общей системе социальной защиты может превалировать социальное страхование (бисмарковская модель) или социальная помощь (бевериджская модель). Бисмарковская модель основана на страховом механизме, при котором основной целью является полная или частичная компенсация потери трудового дохода. Ее название связано с историей возникновения социального страхования в конце XIX в. в Германии при рейхканцлере Бисмарке. В основе бевериджской модели, названной по имени лорда Беверид-жа, который в 1940 г. занимал пост министра труда в Великобритании и предложил комплекс мероприятий по борьбе с бедностью, лежит бюджетный механизм, ориентированный на обеспечение прожиточного минимума.

Преимущества социального страхования (бисмарковской модели) в том, что преодолевается принцип остаточного бюджетного финансирования социальных расходов, стимулируется трудовая деятельность (выплаты по социальному страхованию будут тем выше, чем выше трудовой стаж и заработная плата), есть возможность увеличения социальных выплат за счет инвестирования временно свободных средств в фондах социального страхования. Но эти преимущества бисмарковской модели в полной мере действуют при благоприятном соотношении числа работающих и лиц, получающих выплаты по социальному страхованию. При неблагоприятном изменении такого соотношения (что и происходит в последнее время в большинстве стран мира) должны либо увеличиваться взносы на социальное страхование, либо снижаться уровень социальных выплат. Бевериджская же модель изначально предполагает меньшие по объему государственные гарантии, а значит, и более низкий уровень объема источников финансирования системы.

В отдельных странах, например в США, термин «социальное страхование» используется с некоторой долей условности, поскольку администрирование взносов на социальное страхование не отличается от налогового администрирования, а выплаты по социальному страхованию осуществляются практически в том же порядке, что и выплаты за счет общих налоговых и неналоговых поступлений в бюджет. Например, системы МесИсаге (Медицинское обслуживание) и МейаШ (Медицинская помощь) предполагают формирование средств за счет обязательных взносов и работодателей, и работников, но выплаты по данным системам производятся только в отношении наиболее уязвимых социальных групп: людей пенсионного возраста и малоимущих граждан.

Классическая форма организации социального страхования предполагает создание на конкурентных началах специальных страховых организаций (больничных касс), которые полностью контролируют движение средств по социальному страхованию с момента уплаты страховых платежей работодателями (последние выступают также агентами по платежам самих работников), капитализацию временно свободных денежных средств и выплаты социальных пособий, а также оплату предоставленных медицинских услуг. Больничные кассы применяют систему скидок или надбавок в зависимости от частоты наступления страховых событий, конкурируют на основе выбора схем инвестирования резервов и временно свободных денежных средств. В конечном счете такая организация социального страхования оказывается менее затратной, чем тогда, когда управление средствами социального страхования осуществляют специально созданные государственные органы (например, во Франции). В некоторых странах, так же, как это было в СССР, средствами социального страхования управляют профсоюзы. Рассматривая разные модели управления этими средствами, нельзя не отметить, что сочетание негосударственной формы управления с функциями по реализации государственных гарантий достигается на основе четко организованной системы государственного контроля, а также использования механизма бюджетных субсидий в периоды финансовой неустойчивости системы социального страхования.

Страховой метод социальной защиты предполагает предварительную оценку вероятности наступления события, связанного с утратой заработка. Как правило, законодательством размер пенсий или пособий по социальному страхованию, которые призваны полностью или частично возместить утраченный заработок, определяется в процентном соотношении к средней заработной плате. На основе вероятностной оценки предстоящих выплат должен осуществляться расчет тарифов страховых взносов, которые рассматриваются как «отложенная заработная плата».

Таким образом, социальное страхование - это механизм социальной защиты, который предполагает формирование специального денежного фонда за счет обязательных страховых взносов, расходы которого связаны с осуществлением гарантированных государством социальных выплат, предназначенных для полного или частичного возмещения заработной платы в результате утраты трудоспособности или потери работы, а также основного дохода после потери кормильца.

В соответствии с требованиями Международной организации труда (МОТ), Международной ассоциации социального обеспечения (МАСО) средства социального страхования должны быть обособлены от бюджетов бюджетной системы. Риски, подлежащие социальному страхованию, включают в себя: необходимость получения медицинской помощи; временную нетрудоспособность; трудовое увечье и профессиональное заболевание; материнство; инвалидность; наступление старости; потерю кормильца; признание безработным; смерть застрахованного лица или нетрудоспособных членов его семьи, находящихся на его иждивении.

Социальное страхование делится на виды в зависимости от сочетания указанных рисков, такое деление дифференцируется по странам. Например, во многих европейских государствах в рамках социального страхования на случай временной утраты трудоспособности в результате общего заболевания предусмотрена также оплата медицинских услуг, страхование на случай инвалидности может быть выделено в отдельный вид социального страхования. В Норвегии отказались от обязательного социального страхования на случай временной нетрудоспособности - законодательством предусмотрена обязанность работодателя сохранять полностью заработную плату работников в результате их заболеваний, но при этом сам работодатель определяет механизм финансового обеспечения таких выплат.

В целом в большинстве стран обычно выделяют четыре основных вида социального страхования:

• пенсионное страхование;
• страхование на случай безработицы;
• страхование на случай общего заболевания (здесь обычно включены риски, связанные с материнством, а также оплатой медицинских услуг);
• страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.

Во многих государствах в формировании фондов социального страхования принимают участие в качестве страхователя не только работодатель, но и сами наемные работники. Участие работников в уплате страховых взносов рассматривается как реализация одного из принципов рыночной экономики - персональной ответственности каждого индивидуума за сохранение трудоспособности, правильность оценки востребованности будущей профессии. При этом разные виды рисков по социальному страхованию предполагают разную степень распределения ответственности между работниками и работодателями как основными участниками отношений по социальному страхованию.

В Российской Федерации право граждан на социальное страхование гарантировано ст. 39 Конституции РФ . Трудовой кодекс Российской Федерации (ст. 2, 21, 22, 57) относит право на обязательное социальное страхование работников к основным положениям правового регулирования трудовых отношений.

Принципы социального страхования в Российской Федерации сформулированы в Федеральном законе от 16.07.1999 № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования», к которым относятся:

• устойчивость финансовой системы обязательного социального страхования, обеспечиваемая на основе эквивалентности страхового обеспечения средствам обязательного социального страхования;
• всеобщий обязательный характер социального страхования, доступность для застрахованных лиц реализации своих социальных гарантий;
• государственная гарантия соблюдения прав застрахованных лиц на защиту от социальных страховых рисков и исполнение обязательств по обязательному социальному страхованию независимо от финансового положения страховщика;
• государственное регулирование системы обязательного со-;иального страхования;
• паритетность участия представителей субъектов обязательного социального страхования в органах управления системы обязательного социального страхования;
• обязательность уплаты страхователями страховых взносов и (или) налогов;
• ответственность за целевое использование средств обязательного социального страхования;
• обеспечение надзора и общественного контроля;
• автономность финансовой системы обязательного социального страхования.

Организационно-правовыми формами социального страхования в Российской Федерации являются государственные социальные внебюджетные фонды. С введением в 2001 г. единого социального налога возникли некоторые противоречия в организации социального страхования. Налог - это обезличенный и безвозмездный платеж, в то же время поступления в систему социального страхования связаны с обеспечением возможности получения компенсации потери заработной платы в результате наступления страховых случаев, которые должны иметь целевой характер и быть возмездными. Единый социальный налог находится одновременно в поле и налогового, и социального законодательства, это потенциально создает конфликт интересов, когда в рамках снижения налогового бремени, снижаются и размеры социальных выплат. В последнее время большое число выплат по социальному страхованию фиксируется российским законодательством в абсолютной сумме, без привязки в размеру заработной платы. Все это говорит о том, что в Российской Федерации происходит некоторое тяготение к бевериджской модели социальной защиты.

Общая характеристика государственных социальных внебюджетных фондов

В странах с развитой рыночной экономикой в распоряжении органов государственной власти и местного самоуправления имеются целевые средства, используемые в качестве дополнительного источника финансирования различных мероприятий и программ. Часть этих средств аккумулируется в специальных финансовых фондах, которые либо включаются, либо не включаются в состав бюджетов разных уровней.

Внебюджетные фонды представляют собой совокупность финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении органов государственной власти и местного самоуправления, которые не входят в состав бюджетов, имеют самостоятельные источники формирования и используются в соответствии с целевым назначением.

Особенность формирования этих фондов состоит в том, что за расходами фондов, имеющих узкоцелевую направленность, закрепляются соответствующие источники доходов. При использовании внебюджетных фондов не применяется принцип общего (совокупного) покрытия расходов, характерный для бюджетов, при котором средства обезличиваются и нет четкого закрепления видов доходов и направлений их расходования.

Внебюджетные фонды многообразны, они различаются по цели своего создания, объему ресурсов, концентрируемых в них, времени функционирования, механизму формирования и использования средств и т. п. и могут быть классифицированы по различным признакам, например по уровням управления, целевому назначению и т. п.

По целевому назначению внебюджетные фонды бывают:

• социальные (для финансирования социальных расходов - выплаты пенсий, пособий и т.п.);
• экономические (для обеспечения строительства жилья, дорог, природоохранных мероприятий и т.п.).

По уровням управления (определяются государственным устройством страны):

• федеральные;
• региональные;
• местные.

В федеральных внебюджетных фондах аккумулируются средства, необходимые для обеспечения социально-экономических расходов, имеющих общегосударственное значение (финансирование отдельных конституционных прав граждан, строительство и содержание важных экономических объектов и т.п.); региональные внебюджетные фонды создаются для финансирования части расходов региональных органов власти в соответствии с возложенными на них полномочиями; из местных внебюджетных фондов финансируются некоторые потребности местных сообществ (строительство муниципального жилья, отдельных природоохранных мероприятий и т.п.).

Все внебюджетные фонды помимо общих черт, характерных для любого финансового фонда, обладают своими собственными признаками, позволяющими отделить их от других фондов. В качестве такого признака неверно использовать слово «внебюджетные», так как тогда, по сути, к внебюджетным фондам можно относить любой финансовый фонд, не входящий в состав бюджета, т.е. любой финансовый фонд, функционирующий «вне бюджета» - отраслевые финансовые фонды, финансовые фонды организаций и т.п. В научном же понимании к внебюджетным фондам как к звену государственных и муниципальных финансов относят лишь те из них, средствами которых распоряжается орган государственной власти соответствующего уровня либо орган местного самоуправления.

В качестве основного признака, характерного для внебюджетных фондов и отличающего их от бюджетов, является то, что они должны иметь целевое назначение, которое определяет их состав доходов и направления расходования средств, соответствующие названию фонда. В отличие от внебюджетных фондов, средства бюджетов всех уровней обезличиваются и нет целевого соответствия между видом налога или сбора и расходами бюджета. Появление внебюджетных фондов без конкретной целевой направленности, расходы которых дублировали расходы бюджета, как это было распространено в России в 1990-х гг. XX в., экономически неэффективно, так как, во-первых, при этом происходит распыление средств, уменьшаются возможности маневренного их использования, во-вторых, увеличиваются расходы на управление этими фондами.

Для финансирования одних и тех же нужд целесообразно создавать только один внебюджетный фонд. Это очень важно, так как множественность фондов, созданных для одной и той же цели, не позволяет оперативно оценить все имеющиеся ресурсы. Кроме того, важное требование к внебюджетным фондам - это определить оптимальную продолжительность их функционирования, она зависит от сложности и характера задач, для решения которых создается фонд. Они могут создаваться на очень длительную перспективу (например, такие, в которых аккумулируются средства для пенсионного обеспечения населения), или же на срок в несколько лет, образованные для финансирования важных расходов в определенный исторический период (это, например, внебюджетные фонды экономического назначения). Как правило, с решением поставленных задач необходимость в таких фондах отпадает.

В настоящее время и в России в составе государственных финансовых ресурсов помимо бюджетов разных уровней функционируют государственные внебюджетные фонды, аккумулирующие финансовые ресурсы для реализации конституционных прав граждан Российской Федерации на социальное обеспечение по возрасту (Пенсионный фонд Российской Федерации); социальное обеспечение по болезни, рождению и воспитанию детей (Фонд социального страхования Российской Федерации); охрану здоровья и получение бесплатной медицинской помощи (фонды обязательного медицинского страхования) (ст. 143 БК РФ).

Объем финансовых ресурсов, концентрируемых в государственных социальных внебюджетных фондах очень значителен и сопоставим с объемами федерального бюджета страны. От эффективности их формирования и использования зависит успешное решение многих социально-экономических задач. Так, в 2004 г. доходы федерального бюджета составили 2742850,4 млн руб., а общий объем доходов внебюджетных фондов - 1166712,5 млн руб., в том числе Пенсионного фонда Российской Федерации - 1000316,6 млн руб., Фонда социального страхования Российской Федерации - 159989,7 млн руб., Федерального фонда обязательного медицинского страхования Российской Федерации - 6406,2 млн руб. (рис. 15.1).

Рис. 15.1. Доходы федерального бюджета и бюджетов государственных социальных внебюджетных фондов РФ в 2004 г.

В финансовой системе СССР внебюджетных фондов не было, их создание в России в начале 1990-х гг. было продиктовано многими причинами. В условиях кризисной ситуации вследствие экономической и финансовой неустойчивости в стране возникла необходимость перераспределения финансовых ресурсов. Однако это осуществлялось не в пользу нуждающихся в социальной помощи граждан, жизненный уровень которых в этот период стремительно падал. Поэтому для выплаты пенсий, пособий, финансирования расходов на здравоохранение и т.п., а также финансирования важных отраслей и сфер экономики было принято решение о создании внебюджетных фондов.

Будучи автономными от бюджета, они были предназначены для решения важных задач, которые требовали особого внимания со стороны государства, особенно это касалось финансирования социальных расходов. Были созданы и внебюджетные фонды экономического назначения, например дорожные фонды, фонды финансирования жилищного строительства, экологические фонды, в которых аккумулировались средства для финансирования отдельных мероприятий и программ, имеющих важное экономическое значение для общества на данный период времени.

В настоящее время в Российской Федерации функционируют лишь государственные внебюджетные фонды социального назначения. Бюджетный кодекс определяет внебюджетный фонд как фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации и предназначенный для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение в случае безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь (ст. 13 БК РФ). Таким образом, Бюджетный кодекс РФ разрешает формирование только четырех социальных внебюджетных фондов. После введения его в действие созданные во многих субъектах Федерации и муниципальных образованиях многочисленные внебюджетные фонды экономического и экологического назначения были включены (консолидированы) в состав бюджетов субъектов Российской Федерации либо ликвидированы (в муниципальных образованиях).

Кроме того, в Бюджетном кодексе РФ предусмотрено функционирование Государственного фонда занятости населения Российской Федерации, который был предназначен для финансирования социального обеспечения в случае безработицы; он просуществовал до 2001 г.; в настоящее время финансирование государственной политики занятости населения, в том числе выплата пособий по безработице, осуществляется за счет средств федерального бюджета.

Необходимо отметить, что в Российской Федерации до 2001 г. внебюджетные фонды функционировали на всех уровнях; в том числе и органы местного самоуправления были вправе создавать внебюджетные фонды. В действовавшей тогда редакции Федерального закона от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» было закреплено право представительных органов местного самоуправления образовывать целевые внебюджетные фонды. И в течение 1990-х гг. было создано большое количество таких фондов, которые вместе с местными бюджетами составляли финансовую базу местного самоуправления. Однако практика образования этих фондов была небезупречна, что проявлялось в бессистемном создании большого количества внебюджетных фондов, в результате чего происходило распыление финансовых ресурсов, имело место нецелевое использование средств. Кроме того, были случаи, когда в доходы внебюджетных фондов зачислялись бюджетные источники либо вводились специальные сборы для формирования их доходов,

что противоречило федеральному законодательству. В Бюджетном кодексе РФ для органов местного самоуправления не предусмотрен порядок формирования внебюджетных фондов. Это нашло отражение и в определении состава бюджетной системы, данной Бюджетным кодексом РФ, в соответствии с которым в бюджетную систему Российской Федерации, кроме бюджетов трех уровней, включаются и бюджеты внебюджетных фондов; однако в тексте говорится лишь о государственных федеральных и территориальных внебюджетных фондах, а местные внебюджетные фонды не упоминаются вообще. Таким образом, после введения в действие Бюджетного кодекса РФ с 1 января 2001 г. местные внебюджетные фонды необходимо было ликвидировать. Однако отсутствие норм, напрямую запрещающих органам местного самоуправления формирование внебюджетных фондов, приводит к тому, что в некоторых муниципальных образованиях они до сих пор функционируют, что противоречит общим положениям Бюджетного кодекса РФ.

Объем, состав источников формирования и направления расходования внебюджетных фондов предопределяются характером и масштабностью задач, для реализации которых они создаются. К доходам государственных социальных внебюджетных фондов относятся:

• обязательные платежи (специальные целевые налоги и страховые взносы, установленные налоговым законодательством для того или иного фонда);
• другие доходы, а именно:
  • бюджетные средства;
  • доходы, полученные от размещения временно свободных средств;
  • добровольные взносы физических и юридических лиц;
  • прочие источники, не запрещенные законодательством.

Основным источником доходов государственных социальных внебюджетных фондов в настоящее время выступает единый социальный налог.

Плательщиками единого социального налога являются юридические и физические лица, производящие выплаты гражданам, индивидуальные предприниматели и адвокаты. Объектом налогообложения являются вознаграждения физическим лицам по трудовым и гражданско-правовым договорам либо доходы от предпринимательской деятельности граждан. Ставки единого социального налога дифференцированы по регрессивной шкале в зависимости от размера выплат, производимых в пользу застрахованных работников. Кроме того, помимо общих ставок для лиц, производящих выплаты гражданам, Налоговым кодексом РФ предусмотрены различные ставки единого социального налога для отдельных групп плательщиков (для сельскохозяйственных товаропроизводителей и родовых, семейных общин малочисленных народов Севера, для индивидуальных предпринимателей, адвокатов).

Единый социальный налог зачисляется в доходы федерального бюджета (часть из них затем направляется в бюджет Пенсионного фонда РФ на выплату базовой части трудовой пенсии) и в доходы государственных внебюджетных фондов. Распределение налога между федеральным бюджетом и государственными социальными внебюджетными фондами предусмотрено существующей шкалой ставок.

Направления расходования средств, поступающих во внебюджетные фонды, обусловливается назначением фондов. Помимо целевого использования средств этих фондов (при этом на конкретную цель указывает само название фонда: Пенсионный фонд РФ создан для финансирования расходов по государственному пенсионному обеспечению граждан, фонды обязательного медицинского страхования - для финансирования гарантированной государством медицинской помощи гражданам и т. д.) они могут направляться на содержание органов управления фондом, на инвестиционную деятельность и т.п.

Изучение государственных внебюджетных фондов невозможно без рассмотрения правовой базы их функционирования. Порядок формирования и использования внебюджетных фондов в России регулируется налоговым и бюджетным законодательством. Как уже упоминалось, одним из основных правовых актов, регламентирующих общие вопросы функционирования этих фондов является Бюджетный кодекс РФ, в котором определяются их правовой статус, место в бюджетной системе, порядок составления, представления, утверждения и исполнения бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также основы контроля за их исполнением.

Любой внебюджетный фонд как фонд денежных средств имеет определенные количественные параметры, определяющие его объем доходов и расходов, которые отражаются в бюджетах соответствующего внебюджетного фонда. Бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации рассматриваются и утверждаются в форме федеральных законов одновременно с принятием закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год. В законе о бюджете фонда утверждаются общий объем доходов, их состав и структура, направления расходования средств. В настоящее время доходы и расходы внебюджетных фондов разрабатываются и отражаются в законах об их бюджете в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации.

Для управления средствами государственных внебюджетных фондов созданы одноименные организации, являющиеся финансово-кредитными учреждениями, деятельность которых регулируется утвержденными положениями (или уставами), в которых определяются задачи и функции этих организаций по управлению средствами фондов. Для понимания этого вопроса необходимо знать, что под одним и тем же термином понимается и государственный внебюджетный фонд (как фонд денежных средств) и организация, на которую возложены функции управления его средствами.

Более подробно состав источников и направления расходования средств, а также особенности механизма функционирования государственных социальных внебюджетных фондов Российской Федерации будут рассмотрены в следующих параграфах.

Пенсионный фонд Российской Федерации, особенности его функционирования

Пенсионный фонд Российской Федерации - фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета, предназначенный для финансового обеспечения защиты граждан от особого вида социального риска - утраты заработка (или другого постоянного дохода) вследствие потери трудоспособности при наступлении старости, инвалидности; для нетрудоспособных членов семьи - смерти кормильца; для отдельных категорий трудящихся - длительного выполнения определенной профессиональной деятельности.

Пенсионный фонд Российской Федерации является государственным социальным внебюджетным фондом, средства которого не входят в состав федерального бюджета, не могут использоваться на другие цели и изъятию не подлежат.

Пенсионный фонд Российской Федерации как самостоятельный внебюджетный фонд начал свое функционирование в 1991 г. (до того пенсионное обеспечение граждан осуществлялось за счет средств Государственного бюджета СССР), и главной причиной возникновения Пенсионного фонда РФ была необходимость выделения чрезвычайно важных для общества расходов по выплате пенсий в специальную группу и обеспечение их целевыми, закрепленными за этими расходами самостоятельными источниками доходов. Он входит в одно из звеньев сферы государственных финансов и является основной материальной базой пенсионной системы Российской Федерации.

В соответствии с проводимой в России реформой пенсионного обеспечения существенно изменился порядок формирования доходов и направления расходования средств этого фонда.

Начало пенсионной реформы принято относить к 1995 г., когда была разработана и принята Концепция реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации (первый этап реформы), предусматривающая формирование двухуровневой системы государственных пенсионных выплат: базовой пенсии, предоставляемой независимо от наличия трудового стажа в фиксированных размерах, определяемых с учетом прожиточного минимума пенсионера и в зависимости от степени утраты трудоспособности, и трудовой, или страховой, пенсии, размер которой определяется с учетом трудового (страхового) стажа, связанного с продолжительностью уплаты страховых взносов и заработка. Помимо этого были предусмотрены перевод льготного пенсионного обеспечения в сферу дополнительных профессиональных пенсионных систем, введение солидарной материальной ответственности работодателя и работника за уплату страховых взносов, персонификация страховых взносов, создание резервного фонда Пенсионного фонда РФ и некоторые другие мероприятия.

За период, прошедший после 1995 г., ряд положений Концепции был реализован, в частности осуществлен переход на персонифицированный учет страховых взносов и новый порядок исчисления и увеличения государственных пенсий на основе индивидуального коэффициента пенсионера. Вместе с тем в условиях незавершенности намеченных преобразований модель пенсионной реформы в 1998 г. была существенно изменена.

Так, Программой пенсионной реформы в Российской Федерации (второй этап) предлагалось поэтапное введение накопительного метода финансирования выплаты государственных пенсий, а также переход в рамках персонифицированного учета к условно-накопительному механизму, согласно которому исчисление трудовых пенсий должно производиться из суммы уплаченных страховых взносов. Однако намеченные мероприятия не были реализованы, в том числе и из-за финансового кризиса 1998 г. Поэтому в 2001 г. был принят модифицированный вариант Программы, одобренный Правительством Российской Федерации 17 апреля 2001 г. (третий этап реформирования пенсионной системы). Тогда же был принят пакет законов, определяющих новый порядок пенсионного обеспечения в Российской Федерации, который существенно изменил и механизм функционирования Пенсионного фонда Российской Федерации.

В соответствии с принятыми в 2001 г. законами в настоящее время через Пенсионный фонд Российской Федерации осуществляются выплаты по государственному пенсионному страхованию и государственному пенсионному обеспечению. Граждане, застрахованные по обязательному пенсионному страхованию, имеют право на получение трудовой пенсии, которое реализуется в случае уплаты страховых взносов. Лица, которые по тем или иным причинам не охвачены пенсионным страхованием, имеют право на пенсию по государственному пенсионному обеспечению. К ним относятся:

• федеральные государственные служащие;
• военнослужащие;
• граждане, пострадавшие в результате радиационных или техногенных катастроф;
• участники Великой Отечественной войны;
• нетрудоспособные граждане.

Трудовые пенсии в Российской Федерации состоят из следующих составных частей:

• базовой - фиксированной части, устанавливаемой в твердой сумме, размер которой дифференцируется в зависимости от вида пенсии (по старости, инвалидности или по случаю потери кормильца), установленной группы инвалидности и наличия иждивенцев;
• страховой - дифференцированной части, зависящей от результатов труда застрахованного лица, отражаемых на его индивидуальном лицевом счете в форме расчетного (условного) пенсионного капитала, под которым понимается объем приобретенных пенсионных прав в связи с уплатой страховых взносов в течение всей трудовой деятельности с учетом индексации;
• накопительной - части, исчисляемой из накопленных сумм страховых взносов и инвестиционного дохода, учтенных в специальной части индивидуального лицевого счета застрахованного лица.

Базовая часть трудовой пенсии призвана обеспечить минимальный гарантированный доход при наступлении страхового случая; размер страховой и накопительной частей трудовой пенсии определяется Федеральным законом от 17.12.2001 № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации».

Выплата пенсии по обязательному пенсионному страхованию и государственному пенсионному обеспечению осуществляется Пенсионным фондом Российской Федерации с разграничением источников, за счет которых финансируются данные выплаты (табл. 15.2).

Таблица 15.2

Основные группы доходов Пенсионного фонда Российской Федерации и направления их использования

Пенсии	Источник доходов Пенсионного фонда Российской Федерации	Части трудовой пенсии	Виды пенсий
По обязательному пенсионному страхованию	Часть ЕСН, зачисляемая в доход федерального бюджета	Базовая	По старости По инвалидности По случаю потери кормильца
	Страховые взносы на обязательное пенсионное страхование, зачисляемые в бюджет Пенсионного фонда РФ	Страховая
		Накопительная
По обязательному пенсионному обеспечению			За выслугу лет По старости По инвалидности Социальная пенсия

Доходы и расходы Пенсионного фонда Российской Федерации можно условно разделить на следующие части, связанные с:

1. функционированием обязательного пенсионного страхования;
2. государственным пенсионным обеспечением;
3. дополнительным пенсионным обеспечением.

В настоящее время доходы Пенсионного фонда Российской Федерации формируются за счет следующих источников:

• отчислений от единого налога по специальным режимам налогообложения;
• страховых взносов на обязательное пенсионное страхование;
• страховых взносов по дополнительному тарифу для работодателей - организаций, использующих труд членов летных экипажей воздушных судов гражданской авиации;
• доходов от размещения сумм страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии;
• средств федерального бюджета;
• добровольных взносов физических лиц и организаций;
• доходов от размещения (инвестирования) временно свободных средств обязательного пенсионного страхования;
• сумм пеней и иных финансовых санкций;
• других источников, не запрещенных законодательством Российской Федерации.

Структура доходов Пенсионного фонда Российской Федерации представлена на рис. 15.2.

Рис. 15.2. Структура доходов Пенсионного фонда Российской Федерации в 2004 г.

Поступления единого социального налога. Суммы единого социального налога, поступающие из средств федерального бюджета на выплату базовой части трудовых пенсий, составляют более 43% в общем объеме доходов Пенсионного фонда Российской Федерации. Порядок расчета этого налога общий для всех внебюджетных фондов. Сумма единого социального налога, подлежащая уплате в федеральный бюджет, уменьшается налогоплательщиками на сумму начисленных ими за тот же период страховых взносов на обязательное пенсионное страхование (налоговый вычет), зачисляемых в доходы бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации.

Страховые взносы на обязательное пенсионное страхование. Основным источником формирования доходов Пенсионного фонда Российской Федерации являются обязательные страховые взносы работодателей и лиц, занимающихся индивидуальным предпринимательством. В 2004 г. на их долю приходится более 45% общего объема доходов, в том числе 38% составляют страховые взносы на обязательное пенсионное страхование на выплату страховой части трудовой пенсии, 7,7% - на выплату накопительной части трудовой пенсии.

До вступления в силу с 1 января 2001 г. части второй Налогового кодекса РФ страховые взносы в Пенсионный фонд Российской Федерации были отдельным платежом; объект обложения страховыми взносами определялся отдельными правовыми актами, страховой тариф (ставка) взносов устанавливался в законодательном порядке, как правило, один раз в год. Кроме того, до 2001 г. в качестве одного из источников формирования Пенсионного фонда Российской Федерации выступали также страховые взносы работников.

В настоящее время страховые взносы на обязательное пенсионное страхование не входят в систему федеральных налогов и сборов, которые регулируются Налоговым кодексом РФ. Порядок их исчисления регламентируется Федеральным законом от 15.12.2001 № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации». В соответствии со ст. 3 Федерального закона страховые взносы на обязательное пенсионное страхование - индивидуально возмездные обязательные платежи, уплачиваемые в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации и персональным целевым назначением которых является обеспечение права гражданина на получение пенсии по обязательному пенсионному страхованию в размере, эквивалентном сумме страховых взносов, учтенной на его индивидуальном лицевом счете.

Объектом обложения страховыми взносами и базой для их начисления являются объект налогообложения и налоговая база по единому социальному налогу.

В отличие от ставок единого социального налога тарифы страховых взносов для страхователей, производящих выплаты физическим лицам, установленные ст. 22 и 33 Федерального закона от 15.12.2001 № 167-ФЗ, дифференцируются не только в зависимости от размера облагаемой базы, но и от возраста застрахованных лиц: для финансирования страховой части трудовой пенсии с увеличением возраста работника ставки растут, для формирования накопительной части - уменьшаются. Предусмотрены также пониженные ставки страховых взносов на обязательное пенсионное страхование для работодателей-плательщиков, занятых в производстве сельскохозяйственной продукции, родовых, семейных общин малочисленных народов Севера, занимающихся традиционными отраслями хозяйствования, и крестьянских (фермерских) хозяйств.

Индивидуальные предприниматели, адвокаты, частные детективы и занимающиеся частной практикой нотариусы уплачивают суммы страховых взносов на обязательное пенсионное страхование в виде фиксированного платежа.

Кроме того, в рамках дополнительного пенсионного обеспечения, осуществляемого Пенсионным фондом Российской Федерации, Федеральным законом от 27.11.2001 № 155-ФЗ для работодателей, использующих труд членов летных экипажей воздушных судов гражданской авиации, установлен дополнительный тариф страховых взносов в Пенсионный фонд РФ в размере 14% сверх ставки единого социального налога (взноса), зачисляемого в Пенсионный фонд Российской Федерации.

Бюджетные средства. За счет средств федерального бюджета, передаваемых Пенсионному фонду РФ, производятся финансирование выплаты государственных пенсий и пособий федеральным государственным служащим, военнослужащим и членам их семей; участникам Великой Отечественной войны, социальных пенсий нетрудоспособным гражданам и некоторые другие виды расходов. Кроме того, за счет бюджетных средств, переданных Пенсионному фонду Российской Федерации Министерством труда и социального развития РФ, осуществляются расходы Пенсионного фонда на выплату досрочных пенсий безработным.

Доходы, полученные от размещения сумм страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии. Порядок размещения обязательных пенсионных накоплений устанавливается Федеральным законом от 24.07.2002 № 111-ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации», который определяет перечень активов, разрешенных для размещения пенсионных накоплений. К их числу отнесены государственные федеральные ценные бумаги, и субъектов Федерации, корпоративные облигации и акции российских эмитентов, ипотечные ценные бумаги, рублевые депозиты, денежные средства, в том числе иностранная валюта, на счетах в кредитных организациях.

Прочие средства. К их числу относятся доходы от размещения временно свободных средств, штрафные санкции и пени, другие поступления, а также добровольные взносы физических и юридических лиц. Так, ст. 29 Федерального закона от 15.12.2001 № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» определено, что граждане Российской Федерации вправе добровольно вступить в правоотношения по обязательному пенсионному страхованию и осуществлять за себя уплату страховых взносов в бюджет Пенсионного фонда РФ.

Расходы Пенсионного фонда Российской Федерации можно разделить на следующие группы (рис. 15.3):

• по обязательному пенсионному страхованию;
• по государственному пенсионному обеспечению;
• на дополнительное пенсионное обеспечение;
• на финансовое и материально-техническое обеспечение деятельности фонда;
• прочие расходы.

Как видно из рис. 15.3, значительную часть (89%) расходов Пенсионного фонда Российской Федерации занимают расходы по обязательному пенсионному страхованию. Они включают в себя выплаты трудовой пенсии, пособий и компенсаций (например, неработающим гражданам, осуществляющим уход за нетрудоспособными гражданами, получающими трудовые пенсии, выплата пособий на погребение и т.п.).

Рис. 15.3. Структура расходов Пенсионного фонда Российской Федерации в 2004 г.

Расходы по обязательному пенсионному обеспечению составляют более 6% и включают в себя выплаты пенсий военнослужащим, социальных пенсий и т.п.

Расходы по дополнительному пенсионному обеспечению включают в себя доплаты к пенсии членам летных экипажей воздушных судов гражданской авиации, выплаты дополнительного ежемесячного пожизненного материального обеспечения работникам ядерного оружейного комплекса Российской Федерации.

Расходы по пенсионному обеспечению безработных граждан осуществляется за счет бюджетных средств, предоставленных Министерству труда и социального развития РФ и передаваемых им Пенсионному фонду Российской Федерации.

Расходы на финансовое и материально-техническое обеспечение деятельности фонда включают в себя расходы на содержание органов управления, на подготовку и повышение квалификации работников Пенсионного фонда и прочие расходы.

Управление Пенсионным фондом Российской Федерации. Для оперативного управления средствами Пенсионного фонды РФ создана организация с одноименным названием - Пенсионный фонд РФ, с трехуровневой структурой управления, отражающая особенности России как федеративного государства:

• на федеральном уровне - центральный аппарат, представленный Правлением и его постоянно действующим исполнительным органом - исполнительной дирекцией;
• на региональном уровне - региональные отделения, созданные в каждом из 89 субъектов Российской Федерации;
• на местном уровне - районные управления и отделы Пенсионного фонда РФ, которые выполняют его функции в районах и городах и являются представителями региональных отделений Пенсионного фонда РФ.

Региональные отделения Пенсионного фонда РФ, а также управления и отделы пенсионного страхования в районах и городах являются юридическими лицами, имеющими в оперативном управлении федеральное имущество, самостоятельный баланс, текущий и другие счета в банках. При этом региональные отделения в своей деятельности подчиняются исполнительной дирекции, руководствуясь решениями Правления Фонда; управления и отделы - региональному отделению.

Кроме того, органы Пенсионного фонда Российской Федерации и его структурные подразделения работают в тесном взаимодействии со следующими структурами:

• региональными органами социальной защиты населения, осуществляющими непосредственное назначение и выплату пенсий получателям;
• Центральным банком РФ, через расчетно-кассовые центры которого Пенсионный фонд РФ осуществляет основной объем своих финансовых операций и в отделениях которого имеет свои счета;
• региональными отделениями Сбербанка РФ;
• федеральной службой почтовой связи, через отделения которой осуществляются выплаты пенсии.

В настоящее время региональные отделения Пенсионного фонда РФ делятся на два вида:

• отделения в регионах, в которых органы социальной защиты осуществляют функции по назначению и выплате пенсий (традиционная схема);
• отделения в рамках Единой пенсионной службы (ЕПС), в которых органы Пенсионного фонда Российской Федерации самостоятельно производят расчет и выплату пенсий.

Начиная с 1992 г. в некоторых субъектах Российской Федерации в целях ликвидации многозвенной системы управления пенсионным обеспечением функции по назначению и выплате государственных пенсий стали передаваться из органов социальной защиты населения Пенсионному фонду России. Впервые объединение основных функций по пенсионному обеспечению произошло в Московской области на базе регионального отделения Пенсионного фонда РФ. В дальнейшем этот опыт получил свое развитие. К началу 2000 г. единые пенсионные службы были созданы на территории 22 субъектов Российской Федерации, из которых 14 полностью функционировали в условиях Единой пенсионной службы, 8 - на уровне отдельных районов и городов. Единая пенсионная служба, соединив функции сбора, аккумуляции страховых взносов и финансирования расходов на выплату государственных пенсий с функциями назначения (перерасчета) и выплаты пенсий в одной организационной структуре, обеспечила переход от многозвенной к двухзвенной системе управления финансовыми ресурсами. Преимущ

ества такой модели организации финансовых потоков сделали объективной необходимостью формирование Единой пенсионной службы на всей территории России.

Фонд социального страхования Российской Федерации, его значение

Фонд социального страхования Российской Федерации - фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета и предназначенный для реализации прав граждан на социальное обеспечение по болезни, инвалидности, в случае потери кормильца, рождения и воспитания детей (ст. 143 БК РФ). Следует подчеркнуть, что за счет средств данного фонда финансируется только часть рисков государственного социального страхования. Пенсионное и медицинское страхование, являющиеся частью социального страхования, осуществляются за счет средств других социальных внебюджетных фондов.

История создания Фонда социального страхования Российской Федерации, как и история Пенсионного фонда Российской Федерации, берет свое начало в 1991 г., когда из состава Бюджета социального страхования СССР, являвшегося составной частью Государственного бюджета СССР, были выделены Пенсионный фонд и Фонд социального страхования.

В настоящее время через Фонд социального страхования Российской Федерации проводится два вида социального страхования: социальное страхование на случай нетрудоспособности в результате общего заболевания, материнства и смерти, а также социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. Первый из названных видов социального страхования на данный момент законодательно полностью не оформлен, выплаты по нему регламентируется разрозненными правовыми актами, включая Постановление Совета Министров СССР и ВЦСПС от 23.02.1984 № 191 «О пособиях по государственному социальному страхованию». Страховое обеспечение в результате несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний определено Федеральным законом от 24.07.1998 № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний».

Основными правовыми актами, регулирующими формирование доходной части Фонда социального страхования Российской Федерации являются Налоговый кодекс Российской Федерации, а также ежегодно принимаемый федеральный закон о тарифах страховых взносов по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.

Бюджет Фонда социального страхования РФ и отчет о его исполнении утверждаются в форме федерального закона. С 2003 г. показатели бюджета этого Фонда, как и других внебюджетных фондов, разрабатываются в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации.

Доходы Фонда социального страхования Российской Федерации.

С 2001 г. доходная часть Фонда формируется посредством следующих поступлений:

• отчислений от единого социального налога;
• отчислений от сельхозналога;
• отчислений от единого налога по упрощенной системе налогообложения;
• страховых взносов субъектов хозяйствования по социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;
• средств федерального бюджета для покрытия расходов, связанных с предоставлением льгот лицам, пострадавшим в результате радиационных аварий и их последствий, а также в других установленных законодательством случаях;
• доходов от размещения временно свободных средств Фонда;
• добровольных взносов физических и юридических лиц;
• прочих поступлений.

Доходы и расходы Фонда социального страхования условно можно разделить на три части (табл. 15.3):

Таблица 15.3

Основные группы доходов Фонда социального страхования Российской Федерации и направления их использования

Группы доходов	Основные виды выплат
Единый социальный налог	Пособие по временной нетрудоспособности в результате общего заболевания или ухода за больным членом семьи Пособие по беременности и родам Пособие при постановке на учет при ранних сроках беременности Пособие при рождении ребенка Пособие по уходу за ребенком до 1,5 лет Пособие на погребение Расходы на санаторно-курортное лечение работников и членов их семей
Страховые взносы на социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний	Пособие по временной нетрудоспособности в результате производственной травмы или профессионального заболевания Единовременное пособие Ежемесячное пособие Оплата санаторно-курортного лечения, дополнительного медицинского ухода, расходов, связанных с социальной и профессиональной реабилитацией
Средства федерального бюджета	Оплата льгот при выплате пособий и санаторно-курортному лечению лиц, пострадавших в результате радиационных катастроф, и ветеранов Великой Отечественной войны

1. страхование от временной утраты трудоспособности в связи с общими заболеваниями, материнством и смертью;
2. страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональные заболевания;
3. предоставление дополнительных льгот лицам, пострадавшим в результате последствий радиационных аварий, и ветеранам Великой Отечественной войны за счет средств федерального бюджета.

Структура доходов Фонда социального страхования Российской Федерации представлена на рис. 15.4.

Рис. 15.4. Структура доходов Фонда социального страхования Российской Федерации в 2004 г.

Поступления единого социального налога занимают наибольший удельный вес в доходах Фонда социального страхования Российской Федерации. Порядок расчета сумм единого социального налога, зачисляемого в этот Фонд, в целом аналогичен порядку, применяемому для Пенсионного фонда Российской Федерации. Ставки единого социального налога, зачисляемого в Фонд социального страхования (ст. 241 НК РФ), так же, как и для других внебюджетных фондов, дифференцированы по регрессивной шкале в зависимости от размера оплаты труда застрахованных работников. С 2005 г. основная ставка зачисления части единого социального налога в Фонд социального страхования Российской Федерации снижена с 4 до 3,2%.

Отчисления от сельхозналога, единого налога при упрощенной системе налогообложения, единого налога на вмененный доход поступают от предпринимателей, юридических или физических лиц, если их доход получен от деятельности, на которую распространяются указанные специальные налоговые режимы. Процент отчисления от этих налогов в Фонд социального страхования Российской Федерации устанавливается налоговым и бюджетным законодательством.

С 2003 г. у индивидуальных предпринимателей, не имеющих наемных работников, есть возможность осуществлять добровольные страховые взносы в Фонд социального страхования Российской Федерации для получения пособий при временной нетрудоспособности, а также по беременности и родам1.

Страховые взносы по социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. Тарифы взносов по этому виду социального страхования устанавливаются в процентах к начисленной оплате труда по всем основаниям (доходу) застрахованных, а в соответствующих случаях - к сумме вознаграждения по гражданско-правовому договору, и дифференцированы в зависимости от класса профессионального риска. Класс профессионального риска для отрасли (подотрасли) экономики определяется по специальной методике, учитывающей соотношение фактической величины выплат по социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний к фонду оплаты труда в данной отрасли. Органы управления Фондом социального страхования Российской Федерации имеют право применять скидки и надбавки к установленным страховым тарифам в качестве стимула создания работодателями условий, приводящих к снижению производственного травматизма и профессиональных заболеваний.

При ликвидации юридических лиц - страхователей по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний они вносят в Фонд социального страхования Российской Федерации капитализированные платежи.

Размер субвенций из федерального бюджета Фонду социального страхования Российской Федерации определяется ежегодно федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год.

Доходы от размещения временно свободных денежных средств. В соответствии с Положением о Фонде социального страхования Российской Федерации временно свободные денежные средства Фонда могут инвестироваться в банковские депозиты и ликвидные ценные бумаги. В 2002 г. утвержден порядок формирования и размещения резерва по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, согласно которому средства резерва размещаются в высоколиквидные государственные ценные бумаги.

Расходы Фонда социального страхования Российской Федерации. Расходы Фонда в первую очередь связаны с обязанностью по выплате гарантированных пособий по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет, на погребение и других пособий, а с 2000 г. - по выплатам в рамках обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. Кроме того, Фондом возмещаются расходы на санаторно-курортное обслуживание работников и членов их семей. По решению комиссии по социальному страхованию, создаваемой на каждом предприятии, работникам на льготных условиях могут выдаваться путевки в санатории, профилактории, детям - в оздоровительные лагеря.

Наибольший удельный вес в расходах Фонда социального страхования Российской Федерации (95%) занимают непосредственно выплаты по социальному страхованию, структура которых приведена на рис. 15.5.

Рис.15.5. Структура выплат по социальному страхованию в 2004 г.

Размер пособия по временной нетрудоспособности при общем заболевании и заболевании члена семьи зависит от среднемесячной заработной платы за предшествующий год, причины заболевания, трудового стажа.

Пособия на детей, выплачиваемые из Фонда социального страхования РФ. Размер пособия по беременности и родам устанавливается в зависимости от среднемесячного заработка за предшествующий год и срока отпуска по беременности и родам. Размеры единовременного пособия женщинам, вставшим на учет в медицинских учреждениях в ранние сроки беременности, единовременного пособия при рождении ребенка, а также ежемесячного пособия на период отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет определены законодательством в абсолютных суммах.

Обеспечение по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. Социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний было призвано заменить действовавшую ранее в нашей стране практику компенсации утраты заработка в результате производственной травмы или профессионального заболевания, произошедшего по вине работодателя. Рассматриваемый вид социального страхования позволяет не только компенсировать потери заработка в связи с временной или постоянной утратой трудоспособности или потерей кормильца, но и, что очень важно, проводить профилактические мероприятия, связанные со снижением травматизма и профессиональных заболеваний. Основными видами обеспечения по социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний являются: выплата пособий по временной нетрудоспособности (его размер не зависит от трудового стажа и ориентирован на полное возмещение утраченного заработка); единовременная страховая выплата и ежемесячная страховая выплата, дифференцируемая в зависимости от степени утраты профессиональной трудоспособности; оплата дополнительных медицинских услуг, а также услуг, связанных с социальной и профессиональной реабилитацией.

В качестве превентивных мероприятий по профилактике утраты трудоспособности в результате заболеваний можно рассматривать расходы Фонда социального страхования РФ на санаторно-курортное лечение работников и членов их семей. В последнее время эти расходы значительно сокращены. Так, в 2003 и 2004 гг. были предусмотрены лишь расходы на долечивание в санаториях-профилакториях по специальному перечню заболеваний и частично мероприятия по оздоровлению детей.

Особенностью функционирования Фонда социального страхования Российской Федерации является использование принципа децентрализованного управления средствами социального страхования, предполагающего выплату пособий и оплату путевок (полную или частичную) непосредственно в организации за счет начисленных сумм. С этой целью в организациях создаются комиссии или действует уполномоченный по социальному страхованию, причем работодатели перечисляют единый социальный налог лишь в сумме, оставшейся после выплаты пособий и оплаты путевок. При недостатке начисленных сумм страховых взносов или единого социального налога для выплаты пособий организация получает субсидию из отделения Фонда.

Фонды обязательного медицинского страхования в Российской Федерации, их формирование и использовани

Фонды обязательного медицинского страхования - денежные фонды, предназначенные для финансирования гарантированной государством медицинской помощи населению. В соответствии со ст. 1 Закона Российской Федерации от 28.06.1991 № 1499-1 «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» обязательное медицинское страхование - это составная часть государственного социального страхования, которая обеспечивает всем гражданам Российской Федерации равные возможности в получении медицинской и лекарственной помощи, предоставляемой за счет средств обязательного медицинского страхования в объеме и на условиях, соответствующих программам обязательного медицинского страхования.

Основное назначение территориальных фондов обязательного медицинского страхования - финансовое обеспечение программ обязательного медицинского страхования в субъектах Российской Федерации. Федеральный фонд обязательного медицинского страхования предназначен для обеспечения финансовой устойчивости всей системы на основе выравнивания условий финансирования территориальных программ и для финансирования отдельных мероприятий в области обязательного медицинского страхования.

В бюджетном законодательстве фонды обязательного медицинского страхования определены как денежные фонды, в то время как в Законе РФ «О медицинском страховании граждан

Российской Федерации» Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования определяются как самостоятельные некоммерческие финансово-кредитные учреждения. Деятельность Федерального фонда обязательного медицинского страхования как учреждения осуществляется в соответствии с его Уставом, территориальных фондов - в соответствии с положениями о фондах, утвержденными исполнительными органами субъектов Российской Федерации.

К правовым актам, регулирующим формирование и использование фондов обязательного медицинского страхования (так же, как и других внебюджетных фондов), относятся Налоговый кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, законодательство и подзаконные акты в области здравоохранения и медицинского страхования, законы о бюджетах соответствующих фондов и их исполнении.

Доходы и расходы Федерального фонда обязательного медицинского страхования.

Доходная часть Федерального фонда обязательного медицинского страхования с 2001 г. формируется за счет:

• отчислений от единого социального налога;
• отчислений от единого налога при упрощенной системе налогообложения;
• отчислений от сельхозналога;
• отчислений от единого налога на вмененный доход;
• доходов от размещения временно свободных средств Фонда и нормированного запаса;
• добровольных взносов юридических и физических лиц.

Поступление единого социального налога является основным видом доходов Федерального фонда обязательного медицинского страхования (например, в 2004 г. - 96,8% общей суммы доходов). Порядок расчета сумм единого социального налога, зачисляемого в Федеральный фонд обязательного медицинского страхования, аналогичен порядку, применяемому для Пенсионного фонда Российской Федерации. С 2005 г. основная ставка единого социального налога, зачисляемого в Федеральный фонд обязательного медицинского страхования, изменена с 0,2% до 0,8%.

Относительно небольшой удельный вес в доходах Федерального фонда обязательного медицинского страхования (менее 1%) занимают доходы от размещения временно свободных денежных средств и нормированного страхового запаса. В соответствии с Уставом этого Фонда временно свободные средства размещаются в банковские депозиты и высоколиквидные государственные ценные бумаги.

В качестве возможного источника доходов предусмотрены также средства федерального бюджета на выполнение федеральных целевых программ в рамках обязательного медицинского страхования. Вместе с тем отчетные данные об исполнении бюджетов Фонда с 1994 по 2003 гг. показывают, что фактически такие средства в бюджет Фонда не поступали.

Структура расходов Федерального фонда обязательного медицинского страхования представлена на рис. 15.6.

Наибольший удельный вес в расходах Федерального фонда обязательного медицинского страхования занимают расходы на

Рис. 15.6. Структура расходов Федерального фонда обязательного медицинского страхования в 2004 г. выравнивание финансовых условий деятельности территориальных фондов обязательного медицинского страхования в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования, включая нормированный страховой запас. Решение о предоставлении средств в соответствии с данными расходами принимает Комиссия Фонда по выравниванию условий деятельности территориальных фондов обязательного медицинского страхования на основе полученных от территориальных фондов заявок.

За счет средств Федерального фонда обязательного медицинского страхования финансируются также целевые программы оказания медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию. Так, в 2002 г. была профинансирована целевая программа по охране материнства и детства.

Расходы на управление Фондом включают расходы на компьютеризацию системы обязательного медицинского страхования, мероприятия по подготовке и переподготовке кадров, научные исследования, проведение региональных совещаний и конференций, международное сотрудничество, информационно-публицистическую деятельность, содержание аппарата Фонда.

Доходы и расходы территориальных фондов обязательного медицинского страхования.

Доходы территориальных фондов формируются за счет:

• отчислений от единого социального налога (основная ставка налога с 2005 г. изменена с 3,4% до 2%);
• отчисления от единого налога по специальным режимам налогообложения;
• поступлений из территориальных бюджетов в качестве страховых взносов за неработающее население;
• доходов от размещения временно свободных денежных средств и нормированного страхового запаса;
• поступлений средств из Федерального фонда обязательного медицинского страхования на выравнивание финансовых условий деятельности территориальных фондов;
• поступлений из Пенсионного фонда Российской Федерации на обязательное медицинское страхование неработающих пенсионеров (с 2003 г.).

Структура доходов территориальных фондов дифференцируется по различным субъектам Российской Федерации, в том числе в зависимости от того, получает ли территориальный фонд средства из Федерального фонда или нет. В городе Москве страховые взносы на неработающее население не отражаются в бюджете Московского городского фонда обязательного медицинского страхования, не поступают на счета этого фонда, а непосредственно перечисляются на счета лечебно-профилактических учреждений. Но в целом в доходах территориальных фондов обязательного медицинского страхования преобладают поступления единого социального налога, уплачиваемого работодателями за работающих граждан, над поступлением взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения. Соотношение между поступлениями от единого социального налога и взносами за неработающее население в последние четыре года в среднем по Российской Федерации составляет примерно 2,3 к 1, не всегда соответствуя числу работающих и неработающих в отдельных регионах. По оценкам некоторых экспертов, недофинансирование из территориальных бюджетов за неработающее население в фонды обязательного медицинского страхования доходит в проблемных регионах до 70%.

Территориальные фонды обязательного медицинского страхования так же, как и Федеральный фонд, размещают временно свободные средства и средства нормированного страхового запаса в банковские депозиты и государственные ценные бумаги.

Расходы территориальных фондов обязательного медицинского страхования связаны с финансированием территориальной программы обязательного медицинского страхования, включая расходы на ведение дела страховых медицинских организаций, выполнение управленческих функций территориальными фондами (филиалами), на формирование нормированного страхового запаса; а также на финансирование отдельных мероприятий в области здравоохранения.

Основным направлением расходов территориальных фондов обязательного медицинского страхования являются расходы на финансирование территориальной программы обязательного медицинского страхования (до 92% общей суммы расходов). Территориальная программа обязательного медицинского страхования разрабатывается в соответствии с базовой программой, утвержденной Правительством Российской Федерации в составе Программы государственных гарантий обеспечения граждан бесплатной медицинской помощью. Предоставление средств из территориальных фондов обязательного медицинского страхования страховым медицинским организациям осуществляется на основе дифференцированных подушевых нормативов.

Управленческие расходы отдельных территориальных фондов обязательного медицинского страхования и их филиалов могут быть выше, чем в других субъектах Российской Федерации, если дирекции фондов непосредственно выполняют функции страховщиков.

В состав расходов территориальных фондов обязательного медицинского страхования входят расходы на финансирование отдельных мероприятий в области здравоохранения. Вместе с тем ряд экономистов высказывает мнение, что финансирование отдельных мероприятий в области здравоохранения за счет средств фондов обязательного медицинского страхования нарушает основной принцип медицинского страхования - «Деньги следуют за пациентом».

Движение средств в системе обязательного медицинского страхования представлено на рис. 15.7. Суммы единого социального налога или заменяющих его налоговых платежей при специальных режимах налогообложения зачисляются на счет, открытый управлению Федерального казначейства, для последующего распределения средств между федеральным бюджетом и государственными внебюджетными фондами. Управление федерального казначейства платежными поручениями часть средств, поступивших от единого социального налога, перечисляет на счета Федерального и территориальных фондов обязательного медицинского страхования. Средства территориальных фондов обязательного медицинского страхования формируются также за счет поступлений из территориальных бюджетов и Пенсионного фонда Российской Федерации, а также субвенций из Федерального фонда обязательного медицинского страхования. В дальнейшем средства обязательного медицинского страхования поступают из территориальных фондов в страховые медицинские организации для оплаты фактически оказанной медицинской помощи застрахованным.

Рис. 15.7. Движение средств в системе обязательного медицинского страхования

Контрольные вопросы

1. Укажите финансовые механизмы, соответствующие двум моделям социальной защиты.
2. Что такое социальное страхование? Перечислите принципы социального страхования.
3. Перечислите, какие государственные внебюджетные фонды функционируют в настоящее время в Российской Федерации?
4. Какие правовые акты регулируют деятельность государственных внебюджетных фондов в Российской Федерации?
5. Назовите основные виды доходов государственных социальных внебюджетных фондов в Российской Федерации.
6. Какие изменения произошли в 2001 г. в механизме функционирования Пенсионного фонда Российской Федерации?
7. Каковы основные направления использования Фонда социального страхования Российской Федерации?
8. Каковы особенности управления средствами Фонда социального страхования Российской Федерации по сравнению с другими государственными внебюджетными фондами?
9. Назовите основные доходы и расходы Федерального фонда обязательного медицинского страхования и территориальных фондов обязательного медицинского страхования.
10. Как обеспечивается финансовая устойчивость системы обязательного медицинского страхования в Российской Федерации?

Задания для самостоятельной работы

1. На основе правовых актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации приведите примеры социальных выплат, относящихся к социальному страхованию и социальной помощи.
2. Нарисуйте схему распределения сумм единого социального налога между федеральным бюджетом и государственными социальными внебюджетными фондами.
3. Покажите алгоритм действий организации-страхователя при выплате пособий по временной нетрудоспособности за счет: 1) начисленных сумм единого социального налога или страховых взносов по социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний; 2) субсидии из Фонда социального страхования Российской Федерации.
4. Сравните состав и структуру доходов и расходов территориальных фондов обязательного медицинского страхования (на примере 4-5 субъектов Российской Федерации).

Создание внебюджетных фондов продиктовано необходимостью решения жизненно-важных задач как социального, так и экономического характера. Их создание связано с созданием системы государственного пенсионного обеспечения, медицинского и социального страхования, развития автомобильных дорог, содержания дорожного хозяйства, решение экологических проблем и так далее

Внебюджетные фонды выступают в качестве самостоятельного, стабильного и прогнозируемого источника денежных средств используемых для финансирования конкретных социальных потребностей общегосударственного назначения и для финансирования региональных или ведомственных программ экономического характера

Для внебюджетных фондов характерно четкое установление доходных источников позволяющих достаточно точно прогнозировать объемы средств этих фондов и контролировать целевое использование этих финансовых ресурсов.

В современных условия внебюджетные фонды это механизмы перераспределения национального дохода, а иногда и части совокупного общественного продукта с целью защиты населения, его интересов или интересов отдельных групп и для решения конкретных задач экономического характера. Главная цель создания внебюджетных фондов необходимость выделения важных расходов и обеспечение их самостоятельными источниками дохода.

На необходимость создания внебюджетных фондов повлияло

1. Доходы в государственном бюджете не закреплены за отдельными расходами и при этом расходы на социальные нужны финансировались по остаточному принципу и эту проблему можно было решить 2мя путями

Выделить в создании бюджета целевую часть

Законодательно образовать специальные внебюджетные фонды со своими доходами

2. Изменение в экономике требуют быстрых управленческих решений, а расходы государственного бюджета жестко регламентируются законодательством. Поэтому целесообразнее выделить внебюджетные фонды из государственного бюджета

Внебюджетные фонды – это совокупность финансовых ресурсов находящихся в распоряжении органов власти и имеющих определенное целевое общественное назначение, самостоятельные источники формирования и при этом не входят в состав бюджетов.

Внебюджетные фонды одна их форм перераспределения и использования национального дохода государства на определенные социальные и экономические цели

1) Внебюджетные фонды позволяют контролировать строго целевое назначение этих средств, т.е обеспечивается более эффективный контроль за их использованием.

2) Кроме того у финансовых органов государственной власти появляются дополнительные средства для вмешательства в социальную сферу.

3) При наличии бюджетного дефицита средства внебюджетных фондов не используются.

Все это раскрывает значение внебюджетных фондов

Классификация внебюджетных фондов

1. В зависимости от целевого назначения выделяют

Социальные (Пенсионный, ФОМС, Фонд социального страхования)

Экономические (Дорожный фонд)

2. По уровню управления

Федеральные

Региональные

Местные

3. В соответствии с правовой формой

Государственные

Негосударственные

Источники формирования внебюджетных фондов

Специальные целевые отчисления предприятий

Отчисления от прибыли предприятий

Средства бюджетов

Прибыль от коммерческой деятельности соответствующих внебюджетных фондов

Займы коммерческих/ центрального банка

Все источники можно разделит на постоянные и временные

Государственные внебюджетные фонды – это фонды денежных средств образуемые вне федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ и предназначенные для реализации конституционных прав граждан и удовлетворения некоторых потребностей социального и экономического характера. В РФ в число государственных социальных

Пенсионный

Социального страхования

Федеральный и территориальный фонды обязательного медицинского страхования

Эти фонды аккумулируют средства для реализации важнейших социальных гарантий

Государственного пенсионного обеспечения

Оказание бесплатной медицинской помощи

Поддержки в случаи потери трудоспособности

Поддержки во время отпуска по беременности и родам

Санаторно-курортного обслуживания

Спецификой этих фондов является четкое закрепление доходных источников и строго целевое использование средств

Социальные внебюджетные фонды – самостоятельные финансово-кредитные учреждения, но их самостоятельность существенно отличается от экономической и финансовой самостоятельности других предприятий или организаций. Они организуют процессы использования своих средств в размерах и на цели регламентированные государством (уровень страховых платежей)

Государственные целевые внебюджетные фонды имеющие социальную направленность строго контролируются государством по поводу целевого назначения средств этих фондов.

Государственные целевые социальные внебюджетные фонды имеют специальный источники формирования обособленный от источников формирования бюджетов РФ и региональных. Они действуют на основе положений о фондах утвержденных законодательными органами либо положений утвержденных органами исполнительной власти в соответствии с законами.

Контроль за рациональным и целевым расходованием средств государственных целевых фондов осуществляет Министерство Финансов.

Определенные полномочия по регулированию деятельности этих фондов возложено на органы Федерального Казначейства. Главной задачей здесь является организация обслуживания государственного бюджета, а так же регулирование финансовых отношений между федеральным бюджетом и федеральными целевыми фондами, финансовое исполнение этих фондов, контроль за поступлением и использованием средств целевых федеральных фондов. С этой целью Казначейство осуществляет сбор, обработку и анализ информации о состоянии бюджетной системы и в том числе целевых фондов.

2. Пенсионный фонд РФ: сущность, источники образования и назначение

Пенсионный фонд РФ – это централизованный фонд пенсионного обеспечения населения.

Пенсия – это гарантированная ежемесячная денежная выплата для обеспечения граждан по достижению ими определенного законом возраста, а так же в случае потери трудоспособности и потери кормильца. Пенсии должны обеспечивать прожиточный уровень жизни. Пенсионный фонд РФ является одним из самых значимых социальных институтов страны и крупнейшая федеральная система оказания государственных услуг в области социального обеспечения

Пенсионный фонд РФ был образован 22 декабря 1990 года постановлением верховного совета РСФСР №442-1 «Об организации пенсионного фонда РСФСР». Он был создан для государственного управления финансами пенсионного обеспечения. с его созданием в России появился принципиально новый механизм финансирования и выплаты пенсий и пособий. Средства для финансирования выплаты пенсий стали формироваться за счет поступления обязательных страховых взносов работодателей и граждан.

В структуре пенсионного фонда имеются

Управления в Федеральных округах РФ

Отделения пенсионного фонда в РФ

Территориальные управления во всех регионах страны

Средства этого фонда находятся в государственной собственности, не входят состав других фондов, и не подлежат изъятию

Пенсионный фонд осуществляет ряд социально значимых функций

1. учет страховых средств поступающих по обязательному пенсионному страхованию

2. назначение и выплата пенсий (по старости, инвалидности, по случаю потери кормильца(трудовые); пенсии по государственному пенсионному обеспечению, пенсии военнослужащих и их семей, социальные пенсии, и пенсии государственных служащих)

3. назначение и реализация социальных выплат отдельным категориям граждан: ветераны, инвалиды, инвалиды в следствии военной травмы, герои СССР, РФ

4. персонифицированный учет участников системы обязательного пенсионного страхования

5. взаимодействие с работодателями – плательщиками страховых пенсионных взносов

6. выдача сертификатов на получение материнского (семейного) капитала

7. управление средствами пенсионной системы, в том числе накопительной с части трудовой пенсии, которое осуществляется через государственную управляющую компанию и частную

8. реализация программы государственного софинансирования пенсии

Изначально основной функцией пенсионного фонда был сбор взносов на финансирование пенсий по старости, инвалидности и по случаю потери кормильца

Позднее в 1997 году в системе пенсионного фонда был создан информационный центр персонифицированного учета для обеспечения оперативного взаимодействия со всеми территориальными отделениями фонда и для ведения базы данных персонифицированного учета центрального уровня

В 2001 году был определен новый статус Пенсионного фонда, как страховщика и как государственного учреждения, а так же урегулирован порядок страховых взносов на обязательное пенсионное страхования и права и обязанности субъектов право отношений по обязательному пенсионному страхованию. Так же в 2001 году функции Пенсионного фонда были расширены и были внесены изменения, порядок возникновения и реализации прав граждан на трудовые пенсии, это касалось разделения трудовой пенсии на 3 части: базовая, страховая, накопительная.

При этом базовая часть формируется за счет средств Федерального бюджета. Страховая часть за счет сумм страховых взносов. Накопительная за счет сумм страховых взносов уплачиваемых страхователями за застрахованных лиц на накопительную часть трудовой пенсии и доход от их инвестирования

Дополнительно к основной деятельности с 2000 года Пенсионным Фондом финансируются социальные программы в регионах. С 2005 года на него возложены функции по начислению выплат в виде набора социальных услуг. С 2007 года на фонд возложена дополнительная задача по выдачи сертификатов на материнский (семейный) капитал. В качестве существенных изменений в деятельности фонда можно отметить реформу пенсионного обеспечения которая начала проводиться с 2001 года. В следствии которой существенно изменился порядок формирования доходов и направление расходования средств этого фонда.

Основными источниками формирования доходной части бюджета Пенсионного фонда являются

1. Обязательные отчисления

2. Отчисления от единого налога по специальным режимам налогообложения

3. страховые взносы на обязательное Пенсионное страхование

4. страховые взносы по дополнительному тарифу для отдельных категорий работодателей

5. доходы от размещения сумм страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии

6. Средства Федерального бюджета

7. Добровольные взносы физических лиц и организаций

8. Доходы от инвестировнаия временно свободных средств обязательного пенсионгого страхования

10. Другие, не запрещенные законодательством

Средства Пенсионного фонда направляются на выплату

1. государственных пенсий (по возрасту, за выслугу лет, при потери кормильца)

2. Пенсии по инвалидности, военнослужащим

3. Компенсации пенсионерам

4. Материальной помощи престарелым и инвалидам

5. Пособие на детей от 1,5 до 6 лет, одиноким матерям

6. Пособие на детей инфицированных вирусом имунодифицита

7. Пособие пострадавшим от аварии на Чернобыльской АС

Можно разделить

По обязательному пенсионному страхованию

Государственное пенсионное обеспечение

На дополнительное пенсионное обеспечение

На финансовое и материально-техническое обеспечение деятельности фонда

3. Фонд социального страхования

Фонд социального страхования это фонд денежных средств образуемый вне федерального бюджета и предназначенный для реализации прав граждан на социальное обеспечение по болезни, инвалидности, в случаи потери кормильца, рождения и воспитания детей, все это отражено в бюджетном кодексе

Этот фонд управляет средствами государственного обязательного страхования РФ, денежные средства этого фонда являются государственной собственностью и не входят в состав других фондов и не подлежат изъятию

Бюджет этого фонда и отчет о его исполнении утверждаются правительством РФ. Бюджеты региональный и центральных отраслевых отчеты о их исполнении после рассмотрения правлением фонда утверждаются его председателем

Задачи Фонда обязательного социального страхования

1. Обеспечение гарантированных государством пособий по временной не трудоспособности, по беременности и родам, при рождении ребенка, на погребение, санаторно-курортное лечение, оздоровление работников и членов их семей, а так же на другие цели государственного социального страхования предусмотренного законодательством

2. Участие в разработке и реализации государственных программ по охране здоровья работников и мер по совершенствованию социального страхования

3. Осуществление мер по обеспечению финансовой устойчивости социального страхования

4. Разработка предложений о размерах тарифов страховых вносов на государственное социальное страхование

5. Организация работы по подготовки и повышению квалификации специалистов для системы государственного социального страхования, а так же разъяснительные работы в сфере страхователей и населения по вопросам социального страхования

6. Сотрудничество с аналогичными фондами других государств и международными организациями, по вопросу социального страхования

Через фонд социального страхования РФ проводится 2 вида социального страхования

1. Социальное страхование на случай не трудоспособности в результате общего заболевания, материнства, смерти

2. Социальное страхование от несчастных случаев на производстве, и профессиональных заболеваний

Фонд социального страхования является одним из государственных внебюджетных фондов относящихся к единой бюджетной системе РФ. Бюджет этого фонда не входит в состав консолидированного бюджета и утверждается в форме самостоятельного федерального закона

С 2001г доходная часть фонда формируется по средствам следующих поступлений

1. Обязательные отчисления работодателей

2. Отчисления от сельскохозяйственного налога

3. Отчисления от единого налога по УСН

4. Отчисления от единого налога на вмененный доход

5. Страховые взносы субъектов хозяйствования по социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний

6. Средства Федерального бюджета для покрытия расходов связанных с предоставлением льгот лицам пострадавшим в результате радиационных аварий и их последствий, а так же в других установленных законом случаях

7. Доходы от размещения временно свободных средств фонда

8. Добровольные взносы физических и юридических лиц

9. Прочие поступления

Страховые тарифы на обязательное страхование от несчастных случаев и профессиональных заболеваний устанавливаются по группам отраслей экономики в соответствии с классами профессионального риска.

Страховые выплаты осуществляются в связи со смертью застрахованного и на оплату дополнительных расходов по медицинской, профессиональной и социальной реабилитацией

Как и пенсионный фонд Фонд социального страхования является автономным и строго целевым фондом. Он создан в целях обеспечения государственных гарантий в системе социального страхования. Отделения этого Фонда имеются во всех субъектах Федерации. Управление возложено на председателя Фонда. Председатель и его заместитель назначаются Правительством РФ.

Само социальное страхование является одним из видов государственного обеспечения населения при наступлении нетрудоспособности по болезни и в иных предусмотренных законодательством случаев.

Контроль за полнотой и своевременностью уплаты взносов на социальное страхование возложен на Фонд социального страхования

Средства этого Фонда используются на след цели

1. Финансирование санитар курортного

2. Частичное финансирование содержание санаториев профилакториев и оздоровительных детских лагерей

3. На выплату пособий сверх норм на лечение и оздоровление трудящихся

4. На выплату пособий на период отпуска по уходу за ребенком до достижения ими полутора лет (до 70%)

5. Финансирование исполнительной дирекции фонда

Бюджет этого Фонда и отчет о его исполнении утверждается Федеральным законом а бюджеты региональных отделений и отчеты об их исполнении правлением фонда

4.Фонд обязательного медицинского страхования: сущность, источники образования и назначение и направления расходования

Медицинское страхование является одной из форм социальной защиты населения в случае потери здоровья по любой причине. Медицинское страхование ставит целью гарантировать гражданам при возникновении страхового случая медицинской помощи за счет накопленных средств и финансирования профилактических мероприятий.

Система обязательного мед страх создана с целью обеспечения конституционных прав граждан защиты их интересов по охране здоровья.

Медицинское страхование введено законом о медицинском страховании граждан в РСФСР от 28 июня 1991г.

Цель медицинского страхования – предоставить гарантии гражданам при возникновении страхового случая на получение мед помощи за счет накопленных средств и в профилактике различных заболеваний. Не посредственно введение обязательно медицинского страхования означало для государственного здраво охранения переход с смещенной системе финансирования – бюджетно-страховой. Когда бюджетные средства обеспечивают финансирование в части неработающего населения (пенсионеры, домохозяйки, учащиеся, а внебюджетные средства для работающих граждан. Страхователями выступают исполнительные органы субъектов РФ. Местное самоуправление и хозяйствующие субъекты, предприниматели имеющие статус юридического лица

Для реализации указанного закона и осуществления государственной политики в области обязательного медицинского страхования были сформированы Федеральный и Территориальные Фонды обязательного медицинского страхования. Фонды обязательного медицинского страхования являются самостоятельными некоммерческими финансовыми учреждения предназначенными для аккумуляции финансовых средств на обязательное медицинское страхование и на обеспечение финансовой стабильности государственной системы обязательному медицинского страхования (ОМС).

Федеральный Фонд ОМС создан в соответствие с постановлением Верховного Совет РФ от 24 февраля 1993 года «О порядке финансирования ОМС граждан». Действует этот фонд на основании положения утвержденного данным постановлением. Деятельность Федерального Фонда ОМС направлена на выполнение следующих функций

1. Обеспечение реализации закона «О медицинском страховании граждан в РСФСФ и достижения социальной справедливости и равенства всех граждан в системе обязательного медицинского страхования

2. Финансирование целевых программ

Основная функция состоит в выравнивании условий деятельности территориальных Фондов по финансированию программ обязательного медицинского страхования.

Федеральный Фонд ОМС является юридическим лицом подотчетным Правительству РФ, средства Фонда находятся в государственной собственности. Руководство деятельность Федерального Фонда осуществляют Правление и исполнительная дирекция во главе и исполнительным директором. Он назначается правительством РФ по согласованию с правлением Фонда. Контроль за его деятельностью осуществляет ревизионная комиссия. Отчеты о доходах и расходах Федерального Фонда представляются сначала Правительству РФ, затем в Государственную Думу.

Территориальные Фонды ОМС создаются по решению органов государственной власти субъекта Федерации. Положения о Территориальных Фондах ОМС утверждено постановлением Верховного Совета РФ 24 февраля 1993 года. В регионах могут создаваться филиалы. Территориальные Фонды ОМС создаются для финансирования территориальных программ ОМС и выполняют следующие функции

1. Аккумулируют финансовые средства Территориального Фонда на ОМС

2. Осуществляет финансирование Территориальной программы ОМС

3. Осуществляет финансово-кредитную деятельность по обеспечению деятельности системы ОМС

4. Выравнивает финансовые ресурсы городов, районов, которые направляются на проведение ОМС

6. Осуществляет взаимодействие с Федеральным Фондом и другими Территориальными Фондами

Финансовые средства Федерального Фонда ОМС образуются за счет

1. Страховых взносов работодателей в виде обязательных отчислений

2. Взносов Территориальных Фондов ОМС на реализацию совместных программ выполняемых на договорных началах

3. За счет ассигнований из Федерального бюджета на выполнение республиканских программ ОМС

4. За счет доходов от использования временно свободных финансовых средств Федерального Фонда

5. За счет нормированного страхового запаса финансовых средств Фонда

6. За счет добровольных взносов и иных поступлений не запрещенных законодательством РФ

Руководство деятельностью этого Фонда осуществляет Правление и исполнительный директор, Контроль осуществляет ревизионная комиссия. Состав Правления утверждается законодательным органом власти субъекта Федерации.

Страховые взносы на ОМС неработающего населения уплачивают правительства субъектов Федерации и местная Администрация за счет средств предусматриваемых в бюджетах

Важным звеном финансовой системы являются внебюджетные фонды государства. Внебюджетные фонды – это фонды денежных средств, образуемые вне федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, которые предназначены для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, охрану здоровья, медицинскую помощь, а также для удовлетворения других общественных потребностей, не финансируемых из бюджета.

Считается, что внебюджетные фонды возникли раньше бюджета и в какой-то мере послужили его основой. Объясняется это тем, что в процессе становления современной системы государственной власти происходило выделение отдельных функций государства и закрепление за ними специальных финансовых ресурсов. Как правило, это были специальные виды правительственной деятельности, для которых была нежелательна огласка. Покрывались они специальными доходами. Количество специальных фондов и счетов не было постоянным. Одни счета открывались, другие закрывались.

Наличие этих фондов, хотя и было необходимо, создавало определенные финансовые неудобства. В одних фондах наблюдалась нехватка средств, в других – избыток. Кроме того, правительство могло использовать эти средства бесконтрольно. Поэтому по мере укрепления централизованного государства постепенно происходило объединение специальных фондов в едином государственном бюджете. Однако многие внебюджетные фонды сохранили свое значение и самостоятельность и существовали наряду с бюджетом. Специальные счета создавались для строительства, правительственной предпринимательской деятельности, управления денежной массой и государственным долгом, системой социального страхования.

Широкое распространение в большинстве стран специальные внебюджетные фонды государства получили после Второй мировой войны. Сегодня они являются полноправным элементом финансовой системы и одним из способов перераспределения финансовых ресурсов.

Выделение наряду с бюджетом специальных внебюджетных фондов обусловлено несколькими причинами:

1) необходимостью выделения специальных денежных ресурсов с целью их более эффективного и строго целевого использования;

2) необходимостью определения особых и одновременно устойчивых финансовых источников для удовлетворения специальных потребностей государства;

3) необходимостью изыскания дополнительных средств для удовлетворения общественных потребностей, которые не могут быть в полном объеме профинансированы из бюджета, но которые являются основой расширения сферы деятельности правительства в области военных расходов, научных исследований, социальных выплат населению и т. п.

Внебюджетные фонды позволяют преодолеть остаточный принцип финансирования социальных и других расходов. Они позволяют также разгрузить бюджет, беря на себя часть его расходов, разрешая тем самым проблему финансирования бюджета. Имея строго целевое направление использования средств, внебюджетные фонды дают возможность увеличить ресурсы, мобилизуемые государством. Конечно, это можно сделать и за счет увеличения налогов, но, как правило, увеличение налогов негативно воспринимается в обществе. А вот если происходит увеличение ставок во внебюджетные фонды, то это воспринимается более спокойно, поскольку большинство граждан получает доходы из внебюджетных фондов.

Таким образом, главная причина создания внебюджетных фондов – необходимость выделения чрезвычайно важных для общества расходов и обеспечение их самостоятельными источниками доходов.

Материальным источником внебюджетных фондов во всех странах является национальный доход, а преобладающая часть фондов создается в процессе его перераспределения. В этом смысле внебюджетные фонды являются финансовой категорией и частью системы государственных финансов. В то же время внебюджетные фонды обладают целым рядом особенностей. В частности, в России:

1) проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов предоставляются одновременно с проектом соответствующих бюджетов на очередной финансовый год;

2) бюджеты государственных внебюджетных фондов рассматриваются и утверждаются в форме федеральных законов одновременно с принятием федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год;

3) внебюджетные фонды имеют строго целевую направленность. Их расходование может осуществляться исключительно на цели, определенные законодательством РФ, в соответствии с бюджетами фондов, утвержденными федеральными законами или законами субъектов РФ;

4) доходы государственных внебюджетных фондов формируются за счет обязательных отчислений, а также добровольных взносов физических и юридических лиц;

5) страховые взносы в фонды и взаимоотношения, возникающие при их уплате, имеют налоговую природу. Тарифы взносов устанавливаются государством и являются обязательными;

6) денежные ресурсы внебюджетных фондов находятся в государственной собственности. Они не входят в состав бюджетов, а также других фондов и не подлежат изъятию на какие-либо цели, прямо не предусмотренные законом;

7) расходование средств из внебюджетных фондов осуществляется по распоряжению Правительства или специально уполномоченного органа (правление фонда).

Главными источниками формирования государственных внебюджетных фондов являются:

Специальные целевые налоги и сборы, установленные для соответствующего фонда;

Средства из бюджета;

Отчисления от прибыли предприятий, учреждений, организаций;

Прибыль от коммерческой деятельности, осуществляемой фондом как юридическим лицом;

Займы, полученные фондом у ЦБ РФ или коммерческих банков. В России начиная с 1992 г. действует более двух десятков внебюджетных фондов. Возникновение в России в 90-е гг. специальных внебюджетных фондов было явлением относительно новым. До этого внебюджетных фондов как таковых не было. В СССР вместо этого существовало два типа бюджета: обыкновенный и чрезвычайный. Обыкновенный бюджет формировался из традиционных, относительно постоянных доходов и направлялся на финансирование расходов, связанных с осуществлением основных функций государства. Чрезвычайный бюджет фактически выполнял функции специальных фондов. Он не утверждался, не публиковался и содержался в тайне, поскольку бюджетная система СССР предусматривала существование одного государственного бюджета. За счет средств чрезвычайного бюджета погашался государственный долг, покрывались убытки, вызванные стихийными бедствиями, и т. п. Кроме того, за счет его средств покрывался дефицит обыкновенного бюджета.

Целевые бюджетные фонды стали создаваться в России в период перехода страны на новые экономические отношения. Закон РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10 октября 1991 г. впервые предоставил возможность органам власти образовывать целевые бюджетные фонды, обладающие правом самостоятельного юридического лица и независимые от бюджетов соответствующих органов власти.

В 90-е гг. внебюджетные фонды были созданы на разных уровнях управления – федеральном, уровне субъектов РФ и местном уровне. Главной причиной их создания была необходимость выделения чрезвычайно важных для общества расходов и обеспечение их самостоятельными источниками доходов. Ведущую роль среди них заняли социальные внебюджетные фонды.

Одновременно с социальными были созданы и другие внебюджетные фонды. В конце 90-х гг., исчерпав положительный ресурс от функционирования целого ряда внебюджетных фондов, Правительство РФ приняло решение о консолидации их в бюджет, при этом сохранив некоторую автономность этих фондов. Они были включены в бюджет отдельными статьями, т. е. трансформировались в целевые бюджетные фонды. Социальные фонды сохранили статус внебюджетных фондов и были официально утверждены законодательными актами.

В настоящее время в России существуют три типа внебюджетных фондов:

1) социальные внебюджетные фонды, имеющие общегосударственное значение;

2) экономические внебюджетные фонды (внебюджетные фонды межотраслевого и отраслевого назначения);

3) территориальные внебюджетные фонды.

9.2. Государственные социальные внебюджетные фонды

Существование государственного социального страхования – это объективная необходимость и условие нормального, устойчивого развития современного общества. Поэтому в большинстве стран государство создает специальные фонды, посредством которых оно концентрирует значительные финансовые ресурсы и тем самым обеспечивает надежную социальную защиту населения страны.

Государственное обязательное социальное страхование – это часть государственной системы социальной защиты населения, осуществляемой в форме страхования работающих граждан от возможного изменения материального и социального положения, в том числе и по не зависящим от них обстоятельствам. Поэтому создание государственных социальных внебюджетных фондов обусловлено прежде всего необходимостью страхования социальных рисков, которые неизбежны в условиях рыночной экономики. К числу основных социальных рисков относятся:

Риски утраты трудоспособности с возрастом;

Риски утраты трудоспособности по инвалидности;

Риски временной нетрудоспособности в связи с болезнью или по другим причинам (беременность, роды, болезнь детей и т. п.);

Риски потери работы в связи с закрытием, реконструкцией предприятий, изменением структуры производства и т. п.;

Риски заболеваний и ухудшения здоровья.

Все эти риски могут возникнуть независимо от желания работника. По большому счету они обусловлены рыночной системой хозяйствования, при которой основным источником средств существования большинства работников является продажа своего труда. И если по какой-либо причине работник не в состоянии продавать свой труд, он обречен на вымирание. Поэтому государство обязано не допустить этого крайнего случая и предусмотреть финансовые ресурсы для компенсации работнику при наступлении страхового случая.

В большинстве развитых стран к числу социальных внебюджетных фондов относятся пенсионные фонды, фонды социального страхования, фонды медицинского страхования и др. Создавая эти фонды, государство тем самым выстраивает целую систему правовых, экономических и организационных мер, направленных на компенсацию или минимизацию последствий изменения материального или социального положения работника вследствие признания их безработными, трудового увечья или профессионального заболевания, инвалидности, болезни, травмы, беременности, родов, потери кормильца, а также наступления старости, необходимости получения медицинской помощи, санаторно-курортного лечения и т. п.

В нашей стране впервые социальные внебюджетные фонды стали создаваться после принятия Закона РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10 октября 1991 г. При создании социальных внебюджетных фондов ставилась задача «разгрузить» бюджет от существенной доли социальных расходов, которые в рамках бюджета финансировались с большими трудностями. Так, в начале 90-х гг. были созданы Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Фонд обязательного медицинского страхования РФ, Государственный фонд занятости населения РФ. Начиная с 2001 г., один из социальных внебюджетных фондов – Государственный фонд занятости населения РФ был соединен с бюджетом и перестал существовать в качестве самостоятельного. В настоящее время ставится задача объединения ряда социальных фондов и дальнейшая их консолидация с бюджетом.

Каждый из социальных внебюджетных фондов имеет свои особенности как при формировании, так и при использовании средств, сосредоточенных в них. Однако всем этим фондам присущи следующие общие черты:

1) государственное регулирование системы обязательного социального страхования;

2) государственная гарантия соблюдения прав застрахованных лиц на защиту от социальных рисков и исполнение обязательств по обязательному социальному страхованию независимо от финансового положения страховщика;

3) государственные социальные внебюджетные фонды являются общедоступными и охватывают всех граждан, независимо от пола, национальности, вероисповедания, места проживания;

4) для всех фондов характерен единый механизм их формирования, который предусматривает получение доходов от относительно надежной облагаемой базы – фонда оплаты труда. Это не только обеспечивает привлечение необходимых финансовых ресурсов, но и создает надежный механизм самоиндексации доходов фондов. Такой механизм особенно эффективен в условиях нестабильной экономики и высокой инфляции;

5) отчисления осуществляют работодатели от всех сумм оплаты труда, выплаченной работникам. Работодатели, начисляя за своих работников страховые взносы, тем самым страхуют их;

6) все эти фонды по своей экономической природе являются страховыми, т. е. внесенные суммы страховых взносов являются возратными. Правда, при ненаступлении страхового случая для конкретного гражданина начисленные суммы организации не возращаются (как это бывает часто при добровольном страховании), а перераспределяются государством в пользу нуждающихся в конкретной социальной помощи.

До 1 января 2001 г. государственные социальные внебюджетные фонды формировались главным образом за счет страховых взносов работодателей, а в Пенсионный фонд страховые взносы отчисляли и работники. Взносы носили налоговый характер, а их взиманием занимался каждый отдельный фонд. Считалось, что такая система имеет свои недостатки.

Прежде всего полагали, что наличие большого количества фондов создает неудобства для плательщиков взносов. С точки зрения интересов плательщиков, было бы целесообразно зачислять средства на единый счет, с которого потом осуществлялись бы расчеты с фондами по установленным для них нормативам.

Для прежней системы государственных социальных фондов характерна была также распыленность контроля за правильностью расчетов по платежам. В связи с этим было высказано предложение о сосредоточении функций по сбору и контролю платежей в системе налоговых органов.

Учитывая приведенные аргументы, начиная с 1 января 2001 г. был введен единый социальный налог (взнос). Идея единого социального налога возникла еще в 1998 г., когда МНС России предложило ввести для фондов единую налогооблагаемую базу и передать функции учета и контроля одному ведомству, сохраняя существующий механизм сбора страховых взносов. Однако эти предложения в то время остались невостребованными и были реализованы только в 2001 г.

С введением единого социального налога государственные внебюджетные фонды сохранились. Сегодня этот налог отчисляется в Пенсионный фонд, Фонд социального страхования и Фонд обязательного медицинского страхования. Был ликвидирован лишь Фонд занятости (средства в этот фонд поступают за счет отчислений от налога на доходы физических лиц). Для всех фондов была установлена единая налогооблагаемая база. Тариф страховых взносов уменьшился с 38,5 до 35,6 %, сократилась отчетность, был введен единый порядок применения финансовых санкций.

С 1 января 2001 г. контроль за правильностью исчисления, полнотой, своевременностью внесения взносов в государственные социальные внебюджетные фонды, уплачиваемых в составе единого социального налога, осуществляется налоговыми органами РФ. Налоговые органы:

Проводят все предусмотренные НК РФ мероприятия налогового контроля, осуществляют взыскание сумм недоимки, пеней, штрафов по платежам в государственные социальные внебюджетные фонды;

Осуществляют зачет (возврат) излишне уплаченных сумм единого социального налога;

Взыскивают суммы недоимки, пеней, штрафов по платежам в государственные социальные внебюджетные фонды, образовавшиеся на 1 января 2001 г. С 1 января 2005 г. ставка единого социального (ЕСН) была сокращена с 35,6 % до 26 %. Плательщиками налога признаются:

1) работодатели, производящие выплаты наемным работникам;

2) индивидуальные предприниматели, крестьянские (фермерские) хозяйства, адвокаты.

Не являются налогоплательщиками организации и индивидуальные предприниматели, переведенные на уплату налога на вмененный доход для определенных видов деятельности, в части доходов, получаемых от осуществления этих видов деятельности.

Объект налога, а также налогооблагаемая база определяются по-разному, в зависимости от вида плательщика. Однако в целом объектом налогообложения выступают все выплаты, начисляемые работодателем в пользу работника, включая выплаты в натуральной форме, в виде материальной помощи, материальной выгоды и т. п.

Не включаются в состав доходов, подлежащих налогообложению:

1) государственные пособия, выплачиваемые по временной нетрудоспособности и уходу за больным ребенком, по безработице, беременности и родам;

2) все виды компенсационных выплат, предусмотренных законодательством РФ, субъектов РФ, решениями местных органов власти (возмещение вреда, причиненного повреждением здоровья; бесплатное предоставление жилых помещений и коммунальных услуг; оплата стоимости питания, спортивного снаряжения, оборудования и т. п.; компенсации за неиспользованный отпуск; расходы по повышению профессионального уровня работника; трудоустройство работника в связи реорганизацией или ликвидацией организации и др.);

3) суммы единовременной материальной помощи, оказываемой работодателем работникам в связи со стихийными бедствиями, пострадавшим от террористических актов; членам семьи умершего работника;

4) суммы оплаты труда в иностранной валюте, выплачиваемые работникам, направленным на работу за границу;

5) доходы членов крестьянского (фермерского) хозяйства, получаемые в этом хозяйстве от производства и реализации сельскохозяйственной продукции, ее переработки и реализации – в течение пяти лет, начиная с года регистрации хозяйства;

6) суммы страховых платежей, выплачиваемых организацией по договорам добровольного страхования своих работников (пенсионное, социальное, медицинское и т. п.) за счет средств, оставшихся в ее распоряжении после уплаты налога на доходы организации;

7) суммы, выплачиваемые физическим лицам избирательными комиссиями;

8) стоимость форменной одежды и обмундирования, выдаваемых работникам бесплатно или с частичной оплатой и остающихся в личном постоянном пользовании;

9) суммы, выплачиваемые за счет членских взносов садоводческих, садово-огородных, гаражно-строительных и жилищно-строительных кооперативов лицам, выполняющим работы для указанных организаций;

10) стоимость проезда работников и членов их семей к месту проведения отпуска и обратно, оплачиваемая работодателем лицам, работающим и проживающим в районах Крайнего Севера и приравненным к ним местностям;

11) стоимость льгот по проезду, предоставляемых отдельным категориям работников, обучающихся, воспитанников;

12) доходы, не превышающие 3000 руб., направляемые на выплату работникам материальной помощи, уволившимся в связи с выходом на пенсию, или оплату медикаментов и др.

В ст. 239 части второй Налогового кодекса РФ определен также круг организаций, которые освобождаются от уплаты единого социального налога. В основном это организации инвалидов.

Ставка единого социального налога является регрессивной, т. е. она уменьшается по мере того, как возрастает налогооблагаемая база. До 1 января 2005 г. выделяли четыре налоговых базы – до 100 000 руб. на каждого работника нарастающим итогом с начала года; от 100 001 руб. до 300 000 руб.; от 300 001 руб. до 600 000 руб.; свыше 600 000 руб. С 1 января 2005 г. изменилась база для регрессии. Были введены следующие налоговые базы – до 280 000 руб. на каждого работника; от 280 001 до 600 000 руб.; свыше 600 000 руб. Для каждого из социальных внебюджетных фондов определялись своя ставка и своя степень регрессии. Ставки единого социального налога зависят также от вида плательщика – работодатели; крестьянские (фермерские) хозяйства и хозяйства малочисленных народов Севера; индивидуальные предприниматели, адвокаты.

В целом создание самостоятельных социальных внебюджетных фондов в России в 90-е гг. сыграло положительную роль, поскольку это позволило в первую очередь снять зависимость обеспечения социальной сферы от бюджета, дефицит которого негативно сказывался на отраслях, финансируемых в сметном порядке. Был фактически сведен к минимуму остаточный принцип финансирования социальной сферы. Однако выделение средств в самостоятельные внебюджетные фонды не решило всех проблем. Сегодня средств для социальных программ все также не хватает.

В связи с этим выделение в качестве самостоятельных государственных социальных внебюджетных фондов не получило однозначной оценки в обществе. По мнению некоторых специалистов, существующая форма функционирования государственных социальных внебюджетных фондов ничем не отличается от бюджетной. В связи с этим было бы достаточно принять законодательные решения, запрещающие в рамках бюджета использовать целевые платежи на иные нужды. Тогда не потребовалось бы создавать автономные фонды.

Сторонниками консолидации внебюджетных фондов в системе бюджетов выступают преимущественно представители правительственных, в частности финансовых и налоговых структур, которые исходят прежде всего из соображений фискального порядка. Согласно их точке зрения, преимущества консолидации средств внебюджетных фондов в бюджетной системе страны заключаются в предотвращении образования в одних фондах излишних средств наряду с нехваткой их в других. Значительно упростилась бы и процедура централизации избыточных средств этих фондов, образовавшихся в отдельных регионах.

Противники консолидации, напротив, считают, что ни в коем случае нельзя объединять внебюджетные фонды с бюджетом. По их мнению, при устойчивом дефиците федерального бюджета сохраняется реальная опасность нецелевого использования средств социальных внебюджетных фондов, неполного осуществления социальных платежей, гарантируемых государством. Еще одной причиной возражений против бюджетной консолидации является то, что в составе бюджета у социальных фондов не будет возможности получать проценты от размещения временно свободных средств, ценных бумаг. А это усилит зависимость от общеэкономической конъюнктуры. Наконец, полная централизация средств фондов в федеральном бюджете приведет к ослаблению функций региональных органов управления в социальной сфере, усложнит их работу.

Наличие разных мнений свидетельствует о том, что внебюджетные социальные фонды как экономический субъект государственной финансовой системы не являются однородными и не обладают ни абсолютными преимуществами, ни абсолютными недостатками по сравнению с бюджетной формой ее существования.

9.2.1. Пенсионный фонд РФ

Пенсионный фонд Российской Федерации (ПФ РФ) был образован Постановлением Верховного Совета РСФСР от 22 декабря 1990 г. Это постановление было принято после принятия Закона РФ «О государственных пенсиях в РСФСР» 20 ноября 1990 г. Реально фонд начал функционировать лишь с 1 января 1992 г.

Закон «О государственных пенсиях в РСФСР» заложил основы страховой системы пенсионного обеспечения.

При этом решались две принципиальные задачи:

1. Средства пенсионной системы выводились из государственного бюджета и становились сферой самостоятельного бюджетного процесса, а ПФ приобретал статус самостоятельного государственного внебюджетного фонда.

2. Основным источником финансирования пенсионных выплат становились страховые взносы и платежи, которые уплачивались за застрахованных работодателями. В результате источником выполнения государством его обязательств перед пенсионерами становился не государственный бюджет, а страховой платеж. И хотя средства ПФ сохраняли статус федеральных средств, в то же время, по своей природе, они являлись средствами обязательного пенсионного страхования.

Новая пенсионная система основывалась на следующих принципах:

1) каждый гражданин, работающий по найму, подлежал обязательному (принудительному) пенсионному страхованию независимо от его воли и воли работодателя;

2) все условия и нормы уплаты страховых взносов, условия и нормы пенсионного обеспечения определялись законом и не могли меняться по соглашению сторон трудового договора, по воле Президента РФ или решениями Правительства РФ;

3) реальный уровень пенсий находился в неразрывной связи со страховым стажем и размером заработка, из расчета которого уплачиваются страховые взносы;

4) средства обязательного пенсионного страхования были неприкосновенны, не могли изыматься даже временно и расходоваться на иные цели, кроме пенсионного обеспечения застрахованных их семей.

Для реализации этих идей и был создан ПФ. Его главная цель – аккумуляция средств, предназначенных на выплату трудовых пенсий и управление финансами пенсионного обеспечения.

ПФ является самостоятельным финансово-кредитным учреждением, подотчетным Правительству РФ и осуществляющим свою деятельность в соответствии с законодательством РФ. Основным документом, регламентирующим его деятельность, является Положение о Пенсионном фонде России, утвержденное Постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 2122-1 (в ред. от 5 августа 2000 г.).

В основные задачи ПФ входят:

1) целевой сбор и аккумуляция страховых взносов от плательщиков в соответствии со страховыми тарифами, принятыми в законодательном порядке;

2) финансирование выплаты пенсии, а также других расходов в соответствии с назначением ПФ;

3) контроль с участием налоговых органов за своевременным и полным поступлением в ПФ страховых взносов, а также за правильным и рациональным расходованием его средств;

4) капитализация средств ПФ, а также привлечение в него добровольных взносов (в том числе валютных ценностей) физических и юридических лиц.

Будучи элементом системы управления финансами пенсионного обеспечения ПФ РФ осуществляет следующие функции:

Участвует в определении размера взносов на государственное страхование, обосновании их дифференциации по предприятиям и организациям;

Участвует в подготовке предложений по совершенствованию пенсионного обеспечения и разработке социальных программ;

Осуществляет международное сотрудничество по вопросам, относящимся к компетенции фонда.

ПФ является самым крупным из социальных внебюджетных фондов. На его долю приходится 75 % средств внебюджетных социальных фондов. Общий бюджет ПФ составляет примерно 1 / 3 федерального бюджета РФ.

В 2006 г. объем получаемых ПФ доходов и выполняемых им пенсионных платежей составил 1,609 трлн руб. За счет средств Фонда получают пенсии 38,2 млн российских пенсионеров. Кроме того, в соответствии с действующим законодательством, ПФ России осуществляет пенсионное обеспечение более чем 90 тыс. граждан, проживающих в 75 государствах, в том числе 20 тыс. граждан пенсии переводятся по месту их постоянного проживания в 63 государствах.

В настоящее время в системе индивидуального (персонифицированного) учета ПФР зарегистрировано более 62 млн застрахованных работников и свыше 38 млн пенсионеров. С Фондом сотрудничает 4,3 млн работодателей-страхователей.

Средства ПФ формируются за счет следующих источников:

1) страховых взносов работодателей, граждан, занимающихся индивидуальной трудовой деятельностью, в том числе фермеров, адвокатов (85–90 % всех доходов ПФ);

2) ассигнований из бюджета на выплату пенсий военнослужащим, социальных пенсий, пособий и компенсаций (5–6 %);

3) добровольных взносов физических и юридических лиц (1– 2%);

4) доходов от капитализации средств ПФ и других поступлений (2–3 %);

5) средств, возмещаемых ПФ Государственным фондом занятости населения Российской Федерации в связи с назначением досрочных пенсий безработным (1 %);

6) пеней, штрафов, финансовых санкций, а также банковских начислений по остаткам средств на счетах региональных ПФ (1 %).

Бюджет ПФ формируется в основном за счет страховых взносов субъектов пенсионного страхования, к которым относятся:

Работодатели – предприятия, учреждения, организации;

Крестьянские хозяйства;

Родовые семейные общины малочисленных народов Севера, занимающихся традиционными отраслями хозяйствования;

Индивидуальные предприниматели;

Нотариусы, занимающиеся частной практикой, адвокаты, частные детективы.

До 2001 г. тарифы страховых взносов в ПФ составляли:

Для работодателей-организаций – 28,0 %;

Для работодателей-организаций, занятых в производстве сельскохозяйственной продукции, – 20,6 %;

Для индивидуальных предпринимателей, применяющих упрощенную систему налогообложения – 20,6 % доходов, определяемых исходя из стоимости патента.

Для работников – 1 %.

С введением единого социального налога с 1 января 2001 г. размер страховых взносов изменился. Перестали платить страховые взносы работники. Для работодателей размер страхового взноса составил 28 %; для фермерских хозяйств и организаций, занятых в производстве сельскохозяйственной продукции, родовых, семейных общин малочисленных народов Севера, занимающихся традиционными отраслями хозяйствования, – 20,6 %; для индивидуальных предпринимателей – 9,6 %, для адвокатов – 7,0 %. Причем существовала регрессивная шкала налогообложения. Указанные ставки действовали в отношении налоговой базы на каждого отдельного работника нарастающим итогом с начала года в размере до 100 000 руб. При возрастании налогооблагаемой базы размер отчислений снижался. Так, при налоговой базе свыше 600 000 руб. работодатели платили всего 83 300 руб. + 2,0 % с суммы, превышающей 600 000 руб.

С 1 января 2005 г. отчисления в ПФ для работодателей составили 20 %; для фермерских хозяйств и организаций, занятых в производстве сельскохозяйственной продукции, родовых, семейных общин малочисленных народов Севера, занимающихся традиционными отраслями хозяйствования – 15,8 %; для индивидуальных предпринимателей – 7,3 %, для адвокатов – 5,3 %.

Уплата начисленных взносов производится путем безналичных расчетов со своих расчетных или текущих счетов на счет ПФ РФ по месту регистрации в качестве плательщиков взносов.

За счет средств ПФ осуществляются:

1) выплата трудовых пенсий, в том числе гражданам, выезжающим за пределы России;

2) выплата социальных пенсий и пособий (1,5 % расходов ПФ). Социальные пенсии – это пенсии людям, не имеющим заработка (например, инвалиды с детства), трудовой книжки; пенсии при потере кормильца. Пособия на детей военнослужащих срочной службы; пособия на детей в возрасте от 1,5 до 6 лет; пособия на детей одиноким матерям; пособия на детей, инфицированных ВИЧ; а также компенсационные выплаты гражданам, пострадавшим на Чернобыльской АЭС, и др.;

3) выплата пенсий военнослужащим и других государственных пенсий (МВД, ФСБ), которые финансируются из госбюджета (5 % расходов ПФ);

5) расходы по доставке пенсий (3,6 %);

6) выплата пособий на погребение (0,5 %).

ПФ финансирует различные программы по социальной поддержке инвалидов, пенсионеров и детей.

Руководство ПФ РФ осуществляет Правление, и его постоянно действующий орган – Исполнительная дирекция. Правление осуществляет оперативно-методическое руководство деятельностью фонда, представляет его во взаимоотношениях с государственными, общественными и международными организациями. Отделения ПФ есть во всех регионах и крупных городах.

Пенсионный фонд России включает: 7 управлений ПФ по федеральным округам Российской Федерации, 86 Отделений ПФ, в том числе ОПФР по г. Байконур. Общее количество территориальных органов ПФР – 2192. Они доходят до уровня районов во всех субъектах Российской Федерации, сохраняя отношения субординации. Это дает возможность осуществлять единую стратегию управления пенсионной системой на всем социальном пространстве России.

Бюджет ПФ и смета расходов, а также отчеты об их исполнении составляются Правлением. В Законе о бюджете ПФ РФ утверждается общая сумма доходов, в том числе по источникам, общая сумма расходов – по направлениям.

В настоящее время пенсионная система нуждается в реформировании, что обусловлено целым рядом факторов. Прежде всего наблюдается финансовая несбалансированность пенсионной системы, вследствие чего объем средств, необходимых для выплаты пенсий, не обеспечивается поступлением страховых платежей. Средний размер пенсии близок к прожиточному минимуму пенсионера, а минимальный составляет четверть минимума. Одним из самых негативных социальных явлений стали задержки с выплатой пенсий. Кроме того, несовершенным является сложившийся механизм взаимоотношений федерального бюджета и ПФ по возмещению расходов на пенсии, подлежащие финансированию из федерального бюджета (социальные пенсии, пенсии военнослужащим и т. п.). Несовершенной является и сам механизм пенсионной системы.

Пенсионная система России построена по распределительному принципу, основанному на солидарности поколений. При этом на выплаты пенсий пожилым людям используются поступления в фонды пенсионного страхования от работающего населения. Лица, платившие страховые взносы, получают при достижении пенсионного возраста право на пенсию, которая финансируется, в свою очередь, следующими поколениями плательщиков страховых взносов. В данном случае говорят о так называемом договоре между поколениями.

На такого рода принципах солидарности и текущего финансирования в 60-70-х гг. ХХ столетия были построены системы пенсионного обеспечения всех развитых государств с социально ориентированной рыночной экономикой. Преимущества распределительных пенсионных систем состояли в следующем:

Возможность начать выплату пенсий незамедлительно, поскольку не требуется времени для накопления;

Размеры пенсий не зависят от результатов функционирования финансовых рынков и деятельности руководства пенсионных фондов;

Финансируемые таким образом пенсии обеспечивают более надежную защиту и более высокую норму замещения (отношение пенсии к заработной плате) для лиц с невысокой заработной платой.

Однако в распределительной системе величина пенсионных фондов непосредственно зависит от демографических факторов и состояния рынка труда.

При такой системе размер пенсий находится в тесной связи с размером заработной платы. И если заработная плата снижается по каким-либо причинам, то снижаются и возможности по выплате пенсий. При такой системе неизбежны также сокрытия заработной платы от уплаты страховых взносов. Ярким примером тому является ситуация в России, где за последние годы не только существенно сократилась доля заработной платы в ВВП (на 45 %), но и широкое распространение получили разные способы сокрытия заработной платы. Так, предприятия часто используют специальные ссудные счета, натуральные формы оплаты. Возросло число «самозанятых» лиц, которые уклоняются от уплаты налогов.

При распределительной системе учитываются только общие показатели: трудовой стаж, размеры заработка за определенный период времени, льготы. Поскольку распределительная система устанавливает тесную связь между числом работающих и пенсионеров, с сокращением первых или увеличением вторых уменьшается и размер пенсий. Поэтому возможности такой системы весьма ограничены, если учитывать существующую демографическую ситуацию.

Распределительная система бескризисно существует при соотношении 10–11 работающих на одного неработающего. При более низких соотношениях она начинает давать сбои. Сегодня в России на одного работающего приходится 1,7 неработающих и, судя по прогнозам, численность экономически активного населения будет снижаться, а численность пенсионеров расти. Происходит общее постарение населения страны: при общем его росте за последние 10 лет на 7,7 % численность лиц пенсионного возраста увеличилась на 33,4 %, а их доля в составе населения поднялась с 16,3 до 20,2 %.

В условиях, когда снижается доля всех занятых и занятых по найму в общей численности трудоспособного населения, возникает объективная необходимость изменить формы пенсионного обеспечения и более тесно увязать уровень пенсий различных категорий пенсионеров с их вкладом в финансирование пенсионной системы или прошлым трудовым вкладом.

Этим требованиям в большей степени отвечает накопительная пенсионная система. При накопительной системе поступающие страховые взносы не сразу расходуются на выплату пенсий, а накапливаются и инвестируются. Вместе с полученными от инвестирования доходами они в будущем используются для пенсионного обеспечения тех, кто осуществлял накопление.

Считается, что накопительная пенсионная система обладает следующими преимуществами. Она:

1) не зависит от демографической ситуации в стране, от соотношения работающих и пенсионеров, хотя и продолжает зависеть от темпов экономического роста;

2) обеспечивает дифференциацию пенсий в зависимости от того, каковы накопления человека и насколько эффективно они были инвестированы;

3) позволяет использовать аккумулируемые деньги для долгосрочного инвестирования в экономику;

4) сочетается с системой конкурирующих друг с другом негосударственных пенсионных фондов, что облегчает внедрение рыночных начал в пенсионное страхование.

Вместе с тем высказываются и аргументы за более осторожный подход к накопительной системе. Прежде всего это касается сохранности накопленных средств по мере их накопления. Если обратиться к истории развития системы пенсионного страхования, то можно вспомнить такой пример. В Германии, в первые 20 лет своего существования (т. е. к началу Первой мировой войны) система социального страхования накопила огромный капитал. В 1923 г. объем его был достаточен для выплаты пенсий в последующие 13 лет. Однако во время Первой мировой войны государство воспользовалось этими денежными средствами для финансирования военных расходов. В результате значительную часть накопленного в системе пенсионного страхования капитала пришлось вложить в акции государственного займа, которые обесценились, поскольку война была проиграна. К тому же сильнейшая инфляция, разразившаяся в стране, превратила оставшиеся в фонде средства в пустые бумажки. От чистого капитала, с которым система пенсионного страхования работала до Первой мировой войны, к 1924 г. осталось приблизительно 15 %.

Накопительная пенсионная система предусматривает безопасное, без риска, вложение капитала, накапливаемого с целью финансирования выплаты пенсий. Однако в условиях быстрых изменений и роста экономики достичь этого практически невозможно.

Если при распределительной системе выплату пенсий можно начинать с того месяца, за который собраны страховые взносы, то при накопительной наблюдается другая картина. Уплаченные страховые взносы используются с начала в основном для того, чтобы создать резервный капитал, а потому пенсии можно начать выплачивать только тогда, когда то поколение, которое активно работает сейчас и создает этот резервный капитал за счет уплаты страховых взносов, достигнет пенсионного возраста, т. е. станет следующим поколением пенсионеров.

Однако ни одно цивилизованное государство не позволит оставить без пенсионного обеспечения современное поколение пенсионеров. Поэтому более рациональным является сочетание распределительной и накопительной пенсионной системы.

Сегодня в одних государствах накопительная система является лишь незначительным «довеском» к распределительной, в других – накопительный механизм постепенно вытесняет распределительный. В России в любом случае при переходе от распределительной системы к накопительной неизбежен период сосуществования двух систем, в рамках которого государству потребуется возмещать потери поступлений в распределительную систему, вплоть до полного исполнения обязательств. Именно по этому пути и осуществляется сейчас реформирование пенсионной системы в РФ.

7 августа 1995 г. называют началом реформы пенсионного обеспечения в России. В этот день вышло Постановление Правительства РФ № 790 «О мерах по реализации Концепции реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации». В соответствии с «Концепцией реформы системы пенсионного обеспечения» в РФ пенсия должна складываться их трех составляющих, а именно базовой, трудовой (страховой) и негосударственной.

Базовые пенсии, назначаемые всем гражданам России, должны обеспечивать материальные условия жизни независимо от наличия трудового стажа и назначаться в твердых размерах с учетом прожиточного минимума пенсионера и степени трудоспособности. Трудовая (страховая) пенсия должна соответствовать объему участия в социальном страховании, зависящему только от продолжительности страхования и величины уплаченных взносов. Наконец, негосударственная пенсия – необязательная составляющая, выплачиваемая через негосударственные пенсионные фонды. По мнению разработчиков концепции, негосударственная пенсия должна была заменить профессиональные пенсии, пенсии, связанные с неблагоприятными условиями труда, а также служить прибавкой для лиц, желающих получать повышенный доход при выходе на пенсию.

Хотя в этот период трехуровневая система пенсий так и не была создана, часть намеченных в Концепции мероприятий была реализована. В частности, с 1 апреля 1996 г. была введена система индивидуального (персонифицированного) учета в системе государственного пенсионного страхования. В июне 1997 г. при Пенсионном фонде был создан Информационный центр персонифицированного учета.

8 мае 1998 г. была принята «Программа пенсионной реформы РФ», предусматривающая переход от распределительной к смешанной пенсионной системе. В этой системе три уровня пенсионной системы сохранились, но были модифицированы и конкретизированы.

Социальная пенсия должна предоставляться за счет общих налоговых поступлений после обязательной проверки нуждаемости лишь тому, кто не имел возможности накопить средства для проживания в старости и не располагает иными источниками существования. Обязательная накопительная пенсия выплачивается всем работающим по найму. Она финансируется самим работником за счет отчислений от зарплаты и за счет инвестиционного дохода. Размер этой пенсии ставится в зависимость от величины индивидуальных накоплений и инвестиционного дохода, полученного на протяжении трудовой жизни. Дополнительные пенсионные системы включают обязательные для отдельных категорий работодателей взносы и добровольные личные взносы работников, позволяющие достичь более высоких стандартов пенсионного обеспечения.

Однако эта реформа также не была проведена по причине августовского кризиса 1998 г.

С 1 января 2002 г. начался третий этап пенсионной реформы. Основу новой пенсионной системы составили три федеральных закона, принятых в конце 2001 г., – «О государственном пенсионном обеспечении», «Об обязательном пенсионном страховании в РФ», «О трудовых пенсиях в РФ». 24 июня 2002 г. был принят еще один Федеральный закон «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации».

В соответствии с этими законами трудовая пенсия делится на три части: базовую, страховую и накопительную часть. Базовая часть одинакова для большинства пенсионеров и не зависит от заработка, который получал пенсионер в прошлом. Она индексируется с учетом инфляции. Страховая часть привязана к сумме полученных за данного гражданина пенсионных взносов, учтенных на так называемом «условно-накопительном счете». Она также подлежит индексации с учетом инфляции, зарплаты и «индекса роста доходов Пенсионного фонда в расчете на одного пенсионера». Как базовая, так и страховая части являются элементами распределительной системы. Они не предполагают инвестирования собранных пенсионных взносов, а финансируются за счет распределения текущих поступлений.

Третья часть трудовой пенсии – накопительная. Она представляет собой определенный процент пенсионных взносов, различающийся в зависимости от возраста работника и его заработка. Эта часть накапливается в Пенсионном фонде и учитывается в так называемой «специальной части индивидуального лицевого счета застрахованного лица». Накопительная часть формирует будущую пенсию. При этом аккумулированные средства инвестируются либо государственной управляющей компанией (Внешэкономбанк), либо частными структурами – уполномоченной управляющей компанией или негосударственным пенсионным фондом.

В 2003 г. предполагалось, что ставка взноса по накопительной системе (на именные накопительные счета) должна составить 3 % общего объема средств, направляемых в ПФ. В 2006 г. она должна составить уже 5 %, в 2009 г. – 7, а в 2010 г. – 8 %.

Для лиц, выходящих на пенсию по старости до 2005 г., доля тарифа для зачисления на именной накопительный счет (даже если они будут продолжать трудиться) станет направляться исключительно в ПФ, поскольку их пенсии будут финансироваться целиком за счет текущих поступлений в этот фонд без использования именных накопительных счетов.

9.2.2. Фонд социального страхования

В России система социального страхования начала развиваться еще с конца XIX в. Первые проекты государственного социального страхования относятся к 80-м гг. XIX в. Революционные события 1905 г. ускорили решение вопросов, связанных с введением обязательного социального страхования.

В 1912 г. III Государственная Дума приняла пакет страховых законов: «Об утверждении присутствий по делам страхования рабочих», «О страховании рабочих от несчастных случаев на производстве», «Об утверждении Совета по делам страхования рабочих» и др. Общее руководство социальным страхованием в России осуществлял Совет по делам страхования рабочих при Министерстве торговли и промышленности.

После Октябрьской революции 30 октября 1917 г. была объявлена программа страхования Советского правительства и издан ряд декретов. В частности, в 1918 г. было принято положение о социальном обеспечении трудящихся. Оно гарантировало обеспечение всех наемных работников, независимо от характера труда, пособиями при временной утрате заработка в связи с болезнью, беременностью и родами, увечьем. Однако реальное возрождение социального страхования в России началось в 1921 г. в связи с новой экономической политикой. В 1921–1923 гг. постановлениями Совнаркома были определены взносы работодателей различных форм собственности по отдельным видам социального страхования. Устанавливались взносы на временную нетрудоспособность, инвалидность, вдовство, сиротство, безработицу, лечебную помощь. Размер страхового взноса зависел от опасности и вредности производства. Для государственных предприятий взнос был меньше, он составлял на все виды социального страхования 12 % фонда оплаты труда.

После окончания нэпа сохранились лишь отдельные виды медицинского страхования. Однако в целом в 30-е гг. был осуществлен переход к государственной системе социального обеспечения. В 1933 г. социальное страхование было передано в ведение профсоюзов, а страховые кассы были ликвидированы. Бюджет государственного социального страхования был консолидирован в государственный бюджет. Финансы социального обеспечения и социального страхования включали государственный бюджет, бюджет государственного социального страхования, Союзный фонд социального обеспечения колхозников, социальные фонды государственных предприятий и колхозов. Доля государственного бюджета в общих расходах социального обеспечения и страхования составляла 95 %.

Таким образом, в плановой системе социальное страхование существовало в качестве подчиненного элемента государственной системы социального обеспечения, зависимого от общего состояния бюджета страны. Управление системой социального обеспечения и страхования было сложным и бюрократизированным.

При такой системе рост дефицита бюджета неизбежно сказывался на развитии системы социального страхования. Это и произошло в 1991 г., когда дефицит бюджета достиг 20 %. Старая система социального страхования уже не могла существовать.

Первой попыткой реорганизации старой системы социального страхования можно считать Постановление Совета Министров СССР и ВЦСПС от 15 августа 1990 г. «О совершенствовании порядка финансирования расходов на социальное страхование и социальное обеспечение». В соответствии с этим документом с 1 января 1991 г. образовывался Фонд социального страхования СССР. Он передавался в ведение ВЦСПС, и одновременно упразднялся централизованный союзный фонд социального страхования колхозников. Однако эта мера практически не привела к перестройке содержания и функционирования социального страхования. Единственным положительным моментом являлось то, что с образованием данного фонда его средства уже не включались в состав государственного бюджета. Это позволило избавиться от остаточного принципа распределения средств на эти цели. Одновременно и государственный бюджет был освобожден от прежней дотации на эти нужды, хотя финансовый механизм Фонда еще не был в достаточной мере отработан.

1 января 1991 г. был создан Фонд социального страхования РСФСР, который находился в ведении Федерации независимых профсоюзов России (ФНПР) и который в течение некоторого времени действовал одновременно с союзным. С распадом СССР союзный Фонд социального страхования прекратил свое существование и остался только Фонд социального страхования РФ.

Согласно постановлению Совета Министров РСФСР и ФНПР от 25 декабря 1990 г. № 600 Фонд социального страхования РФ получил свой отдельный страховой тариф в размере 5,4 % к начисленной оплате труда. Позднее фонду было предоставлено право применения финансовых санкций, которыми пользовался Пенсионный фонд. Постепенно Фонд укреплял свое организационное и финансовое положение. Были утверждены временное положение о Фонде и инструкция о порядке уплаты страховых взносов и расходовании средств. На местах были созданы региональные фонды.

В соответствии с Указом Президента РФ от 26 июня 1992 г. № 722 управление государственным социальным страхованием возлагалось на Правительство РФ, поэтому и Фонд социального страхования из ведения профсоюзов был передан государству. Профсоюзы могли лишь принимать участие в управлении этого фонда. 12 февраля 1994 г. постановлением Правительства РФ № 101 было утверждено Положение о Фонде социального страхования РФ, в соответствии с которым его деятельность регламентируется и сегодня.

Сейчас Фонд социального страхования РФ (ФСС) является вторым по объему аккумулируемых средств государственным внебюджетным фондом. В 2006 г. бюджет ФСС составил 180,216 млрд руб.

Управление Фондом социального страхования осуществляется Правительством РФ при участии общероссийских объединений профсоюзов. Председатель Фонда социального страхования и его заместители назначаются Правительством РФ. Денежные средства и иное имущество, находящееся в оперативном управлении Фонда, а также имущество, закрепленное за подведомственными Фонду санаторно-курортными учреждениями, являются федеральной собственностью. Они не входят в состав бюджетов соответствующих уровней, других фондов и изъятию не подлежат.

Для обеспечения деятельности ФСС создан центральный аппарат, а в региональных отделениях – аппараты органов ФСС. При ФСС образуется правление, при региональных – координационные советы. Руководство деятельностью ФСС осуществляется его Председателем, возглавляющим центральный аппарат Фонда. Отделением руководит управляющий. Фонд и его региональные отделения являются юридическими лицами.

В соответствии с Положением о ФСС основными задачами ФСС являются:

1) обеспечение гарантированных государством пособий;

2) участие в разработке и реализации государственных программ охраны здоровья работников, мер по совершенствованию социального страхования;

3) осуществление мер для обеспечения финансовой устойчивости Фонда, в том числе создание резерва;

4) разработка предложений о размерах тарифа страховых взносов на государственное социальное страхование;

5) организация разъяснительной работы среди страхователей и населения по вопросам социального страхования.

Средства ФСС образуются за счет:

1) страховых взносов предприятий, учреждений, а также иных хозяйствующих субъектов независимо от форм собственности;

2) доходов от инвестирования части временно свободных средств фонда в ликвидные государственные ценные бумаги и банковские вклады в пределах средств, предусмотренных бюджетом фонда на соответствующий год;

3) добровольных взносов физических и юридических лиц;

4) ассигнований из федерального бюджета РФ на покрытие расходов, связанных с предоставлением льгот лицам, пострадавшим от радиации, а также на другие цели;

5) прочих доходов (не принятые к зачету расходы на выплату пособий по временной нетрудоспособности вследствие трудового увечья или профессионального заболевания; недоимки по обязательным платежам и т. п.).

Основную долю доходов ФСС составляют страховые взносы – 92 % от общей суммы доходов. До 2001 г. размер страховых взносов составлял 5,4 % от фонда оплаты труда. С введением с 1 января 2001 г. единого социального налога ставка отчислений в ФСС была снижена до 4 %. Причем эта ставка стала регрессивной.

С 1 января 2005 г. размер страховых взносов в ФСС был сокращен до 3,2 %, а с 1 января 2006 г. – до 2,9 %. Сегодня по ставке 2,9 % производят отчисления в ФСС организации, предприятия. Организации, занятые производством сельскохозяйственной продукции; родовые, семейные общины малочисленных народов Севера, занимающихся традиционными отраслями хозяйствования; фермерские хозяйства отчисляют в ФСС 1,9 % фонда оплаты труда. И эта ставка также является регрессивной.

От уплаты взносов в ФСС освобождены:

1) Министерство обороны РФ, Министерство внутренних дел РФ, Федеральная служба безопасности РФ, Федеральное агентство правительственной связи и информации при Президенте РФ, Федеральная служба охраны РФ, Служба внешней разведки РФ, Федеральная пограничная служба РФ и другие федеральные органы исполнительной власти, в составе которых проходят службу военнослужащие, Министерство юстиции РФ, Государственная фельдъегерская служба РФ, Государственный таможенный комитет РФ, военные суды, Судебный департамент при Верховном Суде РФ, Военная коллегия Верховного Суда РФ;

2) общественные организации инвалидов, предприятия, находящиеся в собственности этих организаций, а также предприятия и организации, созданные для осуществления их уставных целей.

Все выплаты из ФСС можно условно разделить на три группы: 1) выплаты по временной нетрудоспособности; 2) санаторно-курортное лечение; 3) социальная помощь семьям, имеющим детей.

Если говорить подробнее, то средства ФСС направляются на:

1) выплату пособий по временной нетрудоспособности, беременности, родам, при рождении ребенка, по уходу за ребенком до достижения им возраста 1,5 лет;

2) оплату дополнительных выходных дней по уходу за ребенком-инвалидом или инвалидом с детства до достижения им возраста 18 лет;

3) санаторно-курортное лечение и оздоровление работников и членов их семей, в том числе расходы на лечебное питание;

4) частичное содержание находящихся на балансе страхователей санаториев-профилакториев, имеющих лицензии на право занятия этим видом деятельности (оплата расходов на питание, лечение и медикаменты, заработная плата работников, культурно-массовое обслуживание);

5) частичную оплату путевок в детские загородные оздоровительные лагеря, находящиеся на территории РФ, для детей работающих граждан;

6) частичное содержание детско-юношеских спортивных школ;

7) оплату проезда к месту лечения и обратно;

8) создание резерва для обеспечения устойчивости фонда на всех уровнях;

9) обеспечение текущей деятельности, содержание аппарата управления фонда;

10) проведение НИР по вопросам социального страхования и охраны труда;

11) осуществление иных задач в соответствии с задачами фонда.

Средства фонда могут использоваться только на целевое финансирование указанных мероприятий. Не допускается зачисление средств социального страхования на личные счета застрахованных.

Примерно 75 % взносов на социальное страхование остается в распоряжении страхователя. По истечении финансового года, если у страхователя остаются неиспользованными средства, он обязан их перечислить в федеральный и региональный уровни. В то же время в случае превышения фактических расходов над суммой начисленных страховых взносов страхователь не имеет права приостанавливать выплату пособий. Недостаток средств ему возмещается за счет исполнительного органа фонда.

Что касается санаторно-курортного обслуживания, то ежегодно исполнительный орган утверждает страхователю лимит средств, которые он может использовать на приобретение путевок.

Средства государственного социального страхования относятся на себестоимость продукции, работ и услуг.

О формировании и использовании средств ФСС можно судить по схеме 1.

Схема 1. Финансовые потоки ФСС РФ

Из этой схемы видно, что основная часть средств социального страхования поступает работникам непосредственно от работодателей, а меньшая (примерно 22 %) перечисляется в Фонд социального страхования для перераспределения между отдельными предприятиями, учреждениями, организациями. Из схемы также видно, что часть поступлений в ФСС осуществляется из федерального бюджета. Это компенсационные выплаты по расходам на выплату пособий, санаторно-курортное лечение и оздоровление, компенсации гражданам, пострадавшим от радиации, и т. п. Часть средств ФСС направляется в Пенсионный фонд для компенсаций семьям военнослужащих и иных компенсационных выплат.

В целом выделение в 90-е гг. в России в качестве самостоятельного Фонда социального страхования позволило решить целый ряд проблем. Это дало возможность обеспечить строго целевое использование средств, не только сохранить, но и повысить уровень обеспеченности застрахованных отдельными пособиями. Были увеличены сроки выплаты пособий по беременности и родам, по уходу за ребенком, сняты ограничения при выплате пособий по временной нетрудоспособности работающим инвалидам.

В то же время существующая в России система социального страхования далека от совершенства. Ее главным недостатком считается отсутствие системы дифференциации страховых взносов, что не позволяет задействовать механизм экономической заинтересованности работодателя в снижении страховых рисков и связанных с ними выплат. Министерство экономического развития и торговли РФ предлагает сегодня более широко использовать такие рыночные механизмы, как система бонусов (скидок к тарифу) и малусов (надбавок) для страхователей в зависимости от уровня производственного травматизма и профзаболеваемости на каждом конкретном предприятии. Согласно этой точке зрения, необходимо, чтобы те предприятия, которые не обеспечивают хороших условий труда, низкого травматизма и низкой заболеваемости, платили больше. А те предприятия, которые, наоборот, обеспечивают более благоприятные условия, платили меньше. Речь идет о том, чтобы максимально привязать социальные страховые выплаты, страховой тариф к реальной ситуации на конкретном предприятии. В рамках действующей системы Фонда социального страхования РФ такой привязки добиться сегодня очень сложно, поэтому предлагается перейти к смешанной системе социального страхования и более активно привлекать в систему социального страхования негосударственных страховщиков (акционерных страховых компаний).

Сегодня высказывается и такое предложение, чтобы Фонд социального страхования был лишь фондом социального обеспечения, т. е. обеспечивал по минимуму выплату каких-либо социальных выплат, помогал наименее обеспеченным людям в случае беды. Страхованием, которое предполагает решение многих технических вопросов, должны заниматься профессиональные страховщики, которые дойдут до каждого предприятия, посчитают конкретный риск, возьмут конкретные суммы страховых взносов на этот риск. При этом должны быть более широко использованы актуарные расчеты при определении тарифов страховых взносов.

9.2.3. Фонд обязательного медицинского страхования РФ

Важное место в системе государственного социального страхования занимает медицинское страхование. История страховой медицины в России насчитывает более ста лет. Уже во второй половине XIX в. в России возникли больничные кассы для оказания медицинской помощи не только рабочим, но и членам их семей. По закону 1912 г. средства в больничные кассы вносились рабочими (3 % от заработка) и предпринимателями. Причем взносы последних составляли 2 / 3 или половину от средств, внесенных рабочими. Врачебная помощь за счет предпринимателя оказывалась участнику больничной кассы в четырех видах: 1) первоначальная помощь при внезапных заболеваниях; 2) амбулаторное лечение; 3) родовспоможение; 4) больничное (коечное) лечение с полным содержанием больного.

19 февраля 1919 г. В.И. Ленин подписал Декрет «О передаче всей лечебной части бывших больничных касс Народному Комиссариату Здравоохранения», в результате чего все лечебное дело передавалось Народному комиссариату здравоохранения и его отделам на местах. Таким образом, этим Декретом кассовая медицина упразднялась.

Страховая медицина вновь была возрождена в России в период с 1921 по 1929 г., в условиях НЭПа. Для предпринимателей на случай болезни работника были установлены страховые взносы, ставки которых определялись Советом Народных Комиссаров и дифференцировались в зависимости от числа занятых на предприятии лиц и условий труда.

После 1929 г. в России начался период огосударствления системы здравоохранения. Этому во многом способствовало провозглашение права на бесплатное медицинское обслуживание. Здравоохранение полностью перешло в руки государства, а основным источником финансирования здравоохранения стал государственный бюджет. Министерство здравоохранения полностью управляло системой. Оно представляло собой крупную, разветвленную иерархическую структуру, с подразделениями на различных уровнях. Министр здравоохранения назначался Президиумом Верховного Совета.

Доступ к услугам системы здравоохранения определялся либо местожительством, либо местом работы, через поликлиники. Зарплата врача зависела от специализации и квалификации, а не от качества работы. Выплаты больницам основывались на количестве больничных коек и это во многом определяло неэффективность их работы.

К концу 80-х гг. многие недостатки советской системы здравоохранения стали очевидными. Они еще более обострились в начале 90-х гг., когда растущий дефицит бюджета отразился на финансировании здравоохранения. По мере того, как менялись экономические отношения, необходимость соответствующих изменений в системе здравоохранения становилась все более очевидной. Вновь встал вопрос о необходимости перехода к страховой медицине.

28 июня 1991 г. был принят Закон РСФСР «О медицинском страховании граждан в РСФСР». Именно с этого момента в России начался переход к системе обязательного медицинского страхования (ОМС), призванной укрепить финансы здравоохранения, повысить роль экономических регуляторов деятельности медицинских учреждений.

2 апреля 1993 г. были внесены поправки в Закон «О медицинском страховании граждан в РСФСР», а позднее 20 апреля 1993 г. издан Указ Президента РФ «О неотложных мерах по обеспечению здоровья населения РФ». Верховным Советом РФ было принято постановление «О порядке финансирования обязательного медицинского страхования граждан на 1993 г.» (№ 4543-1 от 24 февраля 1993 г.), которым были утверждены «Положение о Федеральном фонде обязательного медицинского страхования», «Положение о территориальном фонде обязательного медицинского страхования», «Положение о порядке уплаты страховых взносов в Федеральный и территориальный фонды обязательного медицинского страхования». В соответствии с этим постановлением в 1993 г. для реализации государственной политики в области обязательного медицинского страхования были созданы Федеральный и территориальный фонды обязательного медицинского страхования РФ как самостоятельные некоммерческие финансово-кредитные учреждения.

Законодательные акты позволили начать введение обязательного медицинского страхования как составной части реформирования здравоохранения в России. Система обязательного медицинского страхования основана на принципе «общественной солидарности», когда богатый платит за бедного, а здоровый – за больного. Страховые взносы и платежи на ОМС перечисляются на всех граждан, но востребование финансовых ресурсов происходит только при обращении за медицинской помощью. Граждане с различным уровнем дохода и, соответственно, с различным уровнем отчислений имеют равные права на медицинскую помощь.

Система ОМС основана на стабильном источнике финансирования здравоохранения посредством целевого взноса. В этой системе оплата медицинской помощи должна осуществляться в зависимости от объема и качества проделанной работы с одновременным контролем за целевым использованием средств, что должно привести к рационализации инфраструктуры системы здравоохранения и повышению эффективности использования ресурсов.

Если 1993–1994 гг. были в основном периодом создания новой для здравоохранения РФ страховой инфраструктуры, то вторую половина 1994 г. и особенно 1995 г. можно считать периодом активного включения большинства субъектов РФ в практическую реализацию Закона «О медицинском страховании граждан».

В настоящее время медицинское страхование осуществляется в России в двух формах: обязательном (ОМС) и добровольном (ДМС). ОМС является всеобщим и реализуется по единым правилам и программам ОМС. Программы включают «гарантируемый» объем и условия оказания медицинской и лекарственной помощи гражданам. ДМС обеспечивает гражданам получение дополнительных медицинских услуг сверх установленных программами ОМС. ДМС может быть коллективным и индивидуальным.

В качестве участников медицинского страхования выступают:

1) застрахованные – все граждане РФ как потребители медицинских услуг;

2) страхователи – юридические и физические лица; для работающих – предприятия, учреждения, организации, для неработающих – органы исполнительной власти;

3) страховая медицинская организация (СМО), которая обязана заключать договора с медицинскими учреждениями на оказание медицинской помощи застрахованным и оплачивать оказанную услугу в случае наступления страхового случая;

4) медицинское учреждение, которое лечит застрахованного и получает денежные средства от СМО;

5) Федеральный и территориальный фонды ОМС.

Страхователями при ОМС являются: для неработающего населения (пенсионеры, дети, студенты, инвалиды, безработные) – органы государственной власти всех уровней; для работающего населения – работодатели (предприятия, учреждения, организации, лица, занимающиеся индивидуальной трудовой деятельностью).

Страхователями при ДМС выступают сами граждане (индивидуальное страхование) или работодатели, представляющие интересы своих работников. При этом работодатели могут финансировать ДМС только при наличии прибыли, так как лишь она может быть источником средств на ДМС. ДМС осуществляется разнообразными страховыми организациями, имеющими на это лицензию.

Документом, гарантирующим человеку предоставление медицинской помощи в рамках ОМС или ДМС, является страховой полис.

Для сбора обязательных страховых взносов в системе ОМС созданы Федеральный и территориальный фонды обязательного медицинского страхования – ФФОМС и ТФОМС. Финансовые средства ФФОМС являются государственной собственностью. Страхователи передают взносы в ФФОМС и ТФОМС. ТФОМС передает средства в руки страховых медицинских организаций (СМО). СМО – это организации, имеющие государственное разрешение (лицензию) на право заниматься медицинским страхованием. СМО выплачивают медицинским учреждениям деньги за лечение граждан. В целом финансирование в рамках обязательного медицинского страхования представлено на схеме 2.

Схема 2. Взаимодействие участников системы ОМС

В системе ОМС Федеральный фонд выполняет следующие функции:

1) осуществляет выравнивание условий деятельности территориальных фондов по обеспечению финансирования программ ОМС;

2) проводит финансирование целевых программ в рамках ОМС;

3) организует разработки нормативно-методических документов;

4) вносит в установленном порядке предложения о страховом тарифе на ОМС;

5) осуществляет сбор и анализ информации о финансовых ресурсах системы ОМС;

6) участвует в создании территориальных фондов ОМС;

7) осуществляет контроль за использованием финансовых средств системы ОМС;

8) аккумулирует финансовые средства ФФОМС. Территориальные фонды ОМС:

1) аккумулируют финансовые средства территориальных фондов;

2) осуществляют финансирование ОМС, проводимого страховыми медицинскими учреждениями;

3) проводят финансово-кредитную деятельность по обеспечению системы ОМС;

4) выравнивают финансовые ресурсы городов и районов, направляемые на проведение ОМС;

5) совместно с органами государственной налоговой службы РФ осуществляют контроль за своевременным и полным поступлением в территориальный фонд страховых взносов, а также за рациональным использованием поступивших финансовых средств;

6) согласовывают совместно с органами исполнительной власти, профессиональными медицинскими ассоциациями тарификацию стоимости медицинской помощи, территориальную программу ОМС населения, вносят предложения о финансовых ресурсах, необходимых для ее осуществления, о тарифах на медицинские и иные услуги по ОМС.

Финансовые средства Федерального и территориального фонда ОМС образуются за счет:

1) страховых взносов предприятий и иных хозяйствующих субъектов на ОМС, устанавливаемых законодательством РФ;

2) взносов территориальных фондов на реализацию совместных программ, выполняемых на договорных началах;

3) ассигнований из федерального бюджета на выполнение программ ОМС;

4) добровольных взносов;

5) доходов от использования временно свободных финансовых средств;

6) средств, предусматриваемых органами исполнительной власти в соответствующих бюджетах на ОМС неработающего населения.

Основным источником средств системы ОМС являются страховые взносы – примерно 66 %. Страховые платежи за неработающее население составляют немногим более 20 %.

В соответствии с законодательством в 1995 г. для предприятий и иных хозяйствующих субъектов страховой тариф взносов составил 3,6 % начисленного фонда оплаты труда по всем основаниям. При этом в ФФОМС перечислялось 0,2 %, а в ТФОМС – 3,4 %.

С введением с 1 января 2001 г. единого социального налога для предприятий, организаций, индивидуальных предпринимателей размер страховых взносов и их распределение между ФФОМС и ТФОМС не изменился – он составил 3,6 % от фонда оплаты труда. Однако теперь эта ставка являлась регрессивной, т. е. она уменьшалась по мере возрастания налогооблагаемой базы.

С 1 января 2005 г. общий размер страховых взносов в фонд обязательного медицинского страхования сократился до 2,8 %. При этом в ФФОМС перечислялось 0,8 %, а в ТФОМС – 2,0 %. С 1 января 2006 г. размер отчислений в ФФОМС увеличился до 1,1 %, а общий размер взносов в систему обязательного медицинского страхования вырос до 3,1 %.

С 1 января 2006 г. для адвокатов, для крестьянских (фермерских) хозяйств, для предприятий, производящих сельскохозяйственную продукцию, а также предприятий родовых, семейных общин малочисленных народов Севера, занимающихся традиционными отраслями хозяйствования, страховой взнос составил 2,7 %, из которых 0,8 % поступает в ФФОМС и 1,9 % – в ТФОМС. И эта ставка также является регрессивной.

В 2006 г. бюджет ФФОМС составил 113,3 млрд руб.

В настоящее время договорами об ОМС охвачено около 90 % жителей РФ. В системе ОМС работают 8092 лечебно-профилактических учреждения (ЛПУ), их них 5564 стационара, 1870 – амбулаторно-поликлинических учреждений и 658 ЛПУ, оказывающих стоматологическую помощь населению. В российской модели сочетаются бюджетное финансирование и ОМС, что позволяет ее охарактеризовать как бюджетно-страховую систему. Система ОМС как форма социальной защиты стала основным механизмом реформирования здравоохранения в стране.

Однако нельзя сказать, что система ОМС коренным образом изменила суть деятельности лечебных учреждений. Она принципиально преобразовала лишь их экономическую основу. Отныне медицинские услуги стали, по существу, товаром, который покупает страховая медицинская организация. Любое лечебное учреждение по роду своей деятельности может рассматриваться как предприятие, производящее необходимые населению товары – медицинские услуги.

Основным элементом реформирования системы финансирования здравоохранения в условиях ОМС стало введение оплаты за фактически оказанную медицинскую помощь, а также введение систем учета деятельности лечебных учреждений, оценки труда персонала по количеству и качеству труда.

Вместе с тем российская система ОМС далека от совершенства. Одна из острых проблем сегодня – это сокращение бюджетного финансирования отрасли, что затрудняет реализацию Закона об ОМС. Сегодня тариф взноса не обеспечивает финансового покрытия медицинской помощи даже работающему населению страны, которое составляет всего 41,1 %. Большая часть (60 %) – это неработающее население (старики, дети, инвалиды, безработные), которые более всего нуждаются в медицинской помощи и за которых платит государство. Однако бюджетное финансирование здравоохранения постоянно сокращается. При таком сокращении, в первую очередь, страдают скорая и неотложная медицинская помощь, а также социально значимые виды медицинской помощи.

Платежи на неработающее население за счет средств бюджета сокращают возможности государства по финансированию профилактической работы, противотуберкулезной, психиатрической и наркологической служб, чего нельзя допустить с учетом значительного роста заболеваний этого профиля.

Сегодня в России возникает ситуация, когда система становится заинтересованной в постоянном росте числа больных, а не здоровых. Качество медицинской помощи определяется не результатами, а более дорогими технологиями.

Цены на медицинские услуги ныне формируются по остаточному принципу и каждый раз подгоняются под имеющиеся финансовые возможности, т. е. не отражают реальных затрат медицинского учреждения. Объем затрат, исходя из которых несколько лет назад рассчитывались плановые объемы финансирования, изначально были значительно меньше средств, необходимых для повышения качества медицинских услуг, формирования нормальной заработной платы врачей.

Сегодня оплата труда медицинских специалистов по-прежнему производится по утвержденной тарифной сетке, хотя существует реальная возможность проанализировать реальную загрузку и эффективность каждого отдельного врача или медсестры и начислить заработную плату соответственно реальным результатам работы.

Острой проблемой является проблема управления, а также проблема получения достоверной информации о поступлении и расходовании средств системы ОМС. Функции государственных органов по контролю за поступлением средств, формированием и исполнением доходов системы ОМС должным образом не определены. Механизм формирования доходов системы ОМС, учета платежей, контроля деятельности системы ОМС нуждается в серьезном организационном и методологическом совершенствовании.

Попытки решить существующие проблемы системы здравоохранения привели к идее преобразования системы ОМС в систему обязательного медико-социального страхования (ОМСС). Речь идет по существу об объединении двух фондов – ФФОМС и ФСС. Сторонники такого объединения считают, что создание ОМСС позволит сформировать более эффективные механизмы контроля за выплатой пособий по временной нетрудоспособности на основании сведений о характере заболеваний и оказанной медицинской помощи, усовершенствовать порядок предоставления санаторно-курортного лечения, перенеся центр тяжести на оплату реабилитационного лечения после перенесенных заболеваний, а затем профилактического обслуживания при хронических заболеваниях, снизить административные затраты.

Формирование единой системы ОМСС предполагает реорганизацию фондов ОМС и ФСС в единый Федеральный фонд ОМСС и централизованное управление средствами ОМСС, формируемыми за счет закрепленных налоговых источников (единого социального налога, единого налога на вмененный доход), взносов на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, а также целевого трансферта из федерального бюджета на оплату медицинской помощи неработающему населению.

9.3. Специальные внебюджетные фонды

Кроме социальных внебюджетных фондов в большинстве стран существуют специальные фонды, которые могут функционировать как автономно, так и в виде фондов, присоединенных к бюджету. Они также являются важным звеном финансовой системы и служат одним из методов перераспределения национального дохода.

Специальные фонды образуются по-разному: одни выделяются из государственного и местного бюджетов, но сохраняют с ними тесные финансовые связи, другие создаются по особому решению законодательного органа на определенные цели. При этом в одних случаях фонды создаются в процессе перераспределения национального дохода, в других – при его первичном распределении. Так, фонды государственного сектора сферы материального производства формируются непосредственно за счет прибыли.

Количество специальных фондов меняется под влиянием различных экономических, политических и социальных факторов. Например, в Великобритании в середине 80-х гг. насчитывалось свыше 80 крупных специальных фондов, в США – 60, в Японии – 40.

Специальные фонды отличаются друг от друга по срокам действия, целям использования и правовому положению.

В зависимости от срока фонды подразделяются на временные, функционирующие в течение определенного срока, и постоянные. К числу временных относится, например, Фонд развития США, созданный в 1957 г. для оказания помощи экономически слаборазвитым странам. К постоянным относятся научные, резервные фонды.

В зависимости от целей использования выделяют экономические фонды, научно-исследовательские, кредитные, валютные военно-политические и другие.

Экономические фонды предназначены для регулирования экономических процессов. Они впервые стали создаваться в США в период Великой депрессии 1929–1933 гг. Эти фонды существуют в виде инвестиционных фондов, конъюнктурных, фондов финансовой поддержки государственным предприятиям и т. п. В Японии, например, существует самый крупный инвестиционный фонд, которые многие называют инвестиционным бюджетом, поскольку он по своему объему достигает половины бюджета страны. Инвестиционный фонд используется, главным образом, для финансирования государственного сектора – 80 % средств направляются общественным корпорациям, а 20 % отчисляется местным общественным корпорациям.

Развитие научно-технической революции стимулировало создание научно-исследовательских фондов. Сегодня они существуют в большинстве стран и используются для финансирования научных исследований, главным образом фундаментальных, содержания государственных научных центров, поддержки отраслевых научных исследований.

Кредитные фонды создаются с целью формирования фондов денежных средств, предназначенных для дополнительного и льготного финансирования отдельных отраслей экономики, например, сельского хозяйства, транспорта, жилищного строительства и т. п. Преимущественным правом при этом пользуются, как правило, те, кто выполняет государственные заказы или работает в соответствии с государственными программами. Кредитные фонды находятся в распоряжении государственных банков. Большое значение кредитные фонды приобрели во Франции, особенно после принятия закона о национализации значительной части кредитных ресурсов в 1982 г.

Валютные фонды предназначены для регулирования валютных курсов и также широко распространены в большинстве развитых стран.

В зависимости от правового положения все специальные фонды делятся на три группы. К первой группе относятся специальные фонды, доходы и расходы которых включаются в государственный бюджет, т. е. они выступают как часть бюджетных средств. Законодательная власть рассматривает и утверждает объем таких фондов в составе бюджета. Хотя они имеют целевое назначение, обособленность этих фондов несколько формальная. Большое количество таких фондов существует в государственном бюджете Франции. Самым крупным их них является Фонд экономического и социального развития (ФЭСР), созданный в 1955 г. как инвестиционный. Управление этим фондом осуществляет казначейство. Во французском государственном бюджете имеются также дорожный фонд, книжный фонд, национальный спортивный фонд и др.

Во вторую группу включаются специальные фонды, наделенные юридической самостоятельностью. Их доходы и расходы обособлены от звеньев финансовой системы. Парламент принимает закон об образовании таких фондов, устанавливает их объем. Они находятся в ведении определенных учреждений, действующих в соответствии с уставом. Ежегодно законодательный орган рассматривает и утверждает такой бюджет фонда.

Третья группа объединяет специальные фонды, обладающие лишь некоторой самостоятельностью. Это фонды отдельных министерств, создаваемые в связи с выполнением политических, экономических или социальных программ. Парламент, утверждая программу, одновременно предусматривает и средства, которые министерство (либо министерства), осуществляющее ее выполнение, обычно получает из государственного бюджета. Так возникает специальный фонд. При многолетних программах фонд может ежегодно пополняться. Во Франции, например, при Министерстве труда функционирует Национальный фонд занятости. Формируется этот фонд за счет средств государственного бюджета. Из него финансируются предприятия, осуществляющие подготовку профессиональных рабочих кадров, а также мероприятия по переселению граждан из крупных городов в сельскохозяйственные районы.

В России специальные фонды появились в середине 90-х гг. В основном это экономические фонды межотраслевого и отраслевого (ведомственного) характера, а также территориальные (региональные и местные) внебюджетные фонды.

Экономические фонды создавались, главным образом, для финансирования научных исследований, для стабилизации и развития отраслей, материально-технического обеспечения отдельных ведомств (правоохранительных, фискальных и др.). В 1994 г. их насчитывалось более 30. Наиболее крупные из них – Российский фонд технологического развития и почти 20 отраслевых внебюджетных фондов НИОКР. Эти фонды были созданы в соответствии с Указом Президента РФ от 27 апреля 1992 г. № 1426 «О неотложных мерах по сохранению научно-технического потенциала РФ». Они формируются в федеральных министерствах, а также корпорациях, ассоциациях, концернах, осуществляющих деятельность по разработке, финансированию и реализации комплексных программ и целевых научно-технических программ и НИОКР. Они не являются самостоятельными юридическими лицами, а действуют от имени федеральных министерств и иных органов, в которых они образованы. Средства этих фондов формируются за счет ежеквартальных добровольных отчислений предприятий и организаций независимо от форм собственности в размере 1,5 % себестоимости реализуемой продукции. Осуществляет регистрацию этих фондов и ведет их реестр Министерство науки и технической политики РФ.

Одним из крупных внебюджетных фондов России на протяжении многих лет был Дорожный фонд (федеральный и территориальные дорожные фонды). Еще в 1991 г. был принят Закон РФ «О дорожных фондах в РФ», который предусматривал образование финансовых ресурсов для содержания и устойчивого развития сети автомобильных дорог общего пользования. Средства этого фонда формировались за счет так называемых дорожных налогов: налога на реализацию горюче-смазочных материалов; налога на пользователей автодорог; налога с владельцев транспортных средств; налога на приобретение автомобилей; акцизов с продажи легковых автомобилей. Расходование средств осуществлялось исключительно на финансирование содержания, ремонта, реконструкции и строительства автомобильных дорог общего пользования, дорог, относящихся к собственности субъектов РФ, а также затрат на управление дорожным хозяйством.

До 1997 г. этот фонд существовал как самостоятельный. В соответствии со ст. 8 Федерального закона «О федеральном бюджете на 1997 год» средства Федерального дорожного фонда РФ в 1997 г. были консолидированы с федеральным бюджетом. В настоящее время Дорожный фонд полностью включен в состав федерального и не существует даже в виде отдельного целевого фонда.

На протяжении длительного времени в качестве целевых бюджетных фондов в составе федерального бюджета существовали такие фонды, как Экологический фонд, Государственный фонд борьбы с преступностью, Фонд развития таможенной системы РФ, Федеральный фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы, Федеральный фонд Министерства по налогам и сборам и Федеральной службы налоговой полиции РФ, Фонд управления, изучения, сохранения и воспроизводства водно-биологических ресурсов, Фонд Министерства РФ по атомной энергии и др.

Все эти фонды до 2001 г. существовали как целевые бюджетные фонды в составе федерального бюджета. После 2001 г. из всех перечисленных фондов в составе федерального бюджета остался только один – Фонд Министерства РФ по атомной энергии.

В России много также различных внебюджетных фондов поддержки. Это Фонд поддержки предпринимательства и конкуренции (для развития рыночных отношений в России), Фонд финансовой поддержки электроэнергетики и электрификации (для финансовой помощи отстающим предприятиям на развитие, восполнение недостатка оборотных средств) и др.

Много экономических фондов на региональном и местном уровнях. В основном это инвестиционные фонды и фонды жилищного строительства. Только в одной Москве до недавнего времени насчитывалось более двух десятков внебюджетных фондов. Среди них фонды развития, реализации имущества, инновационные фонды и др.

Одной из главных тенденций в развитии внебюджетных фондов в России можно назвать тенденцию к сокращению их общего числа. Это во многом обусловлено сложностью контроля за их деятельностью и целевым расходованием средств, поскольку:

1) не предусмотрена детальная процедура рассмотрения бюджета внебюджетных фондов в законодательных и исполнительных органах власти;

2) внебюджетные фонды фактически выведены из-под контроля системы Минфина РФ.

В связи с этим происходит много нарушений. Кроме того, считается, что закрепление средств за внебюджетными фондами ограничивает возможность их маневра в случае образования излишков средств в этих фондах. В таком случае происходит их замораживание, что в условиях всеобщей ограниченности денежных средств, как считает правительство, не всегда оправдано. Отсюда и стремление Минфина РФ к консолидации внебюджетных фондов в бюджет. Представители же внебюджетных фондов в основном выступают против объединения, считая, что тем самым подрывается принцип целевого финансирования особо значимых для государства программ.

Вопросы для самопроверки

1. Что такое внебюджетные фонды и какова их роль?

2. Какие виды внебюджетных фондов вы знаете? Чем объяснить их многообразие?

3. Назовите основные государственные социальные внебюджетные фонды, существующие в РФ.

4. Что такое единый социальный налог и каковы основные принципы его взимания?

5. Какие социальные расходы финансируются за счет средств Пенсионного фонда РФ?

6. Какие функции выполняет Фонд социального страхования РФ?

7. Назовите основных участников системы обязательного медицинского страхования в РФ.

8. Какую роль в системе государственных финансов играют специальные внебюджетные фонды?